自然资源行政复议规定九大亮点

2019年1月17日，自然资源部下发《自然资源部关于<自然资源行政复议规定（征求意见稿）>和<自然资源行政应诉规定（征求意见稿）>公开征求意见的通知》（自然资办函〔2019〕85号），并向社会公众征求意见，截止时间为2019年2月24日。

经过半年的酝酿，2019年7月19日，自然资源部部长陆昊签署自然资源部第3号令，公布《自然资源行政复议规定》（以下简称《规定》），并于2019年9月1日起施行。作者将《规定》与《自然资源行政复议规定（征求意见稿）》（以下简称《规定征求意见稿》）及《规定》的前身《国土资源行政复议规定》（以下简称《国土规定》）进行了比较与分析，发现《规定》有不少创新之处及九大亮点。

文|栾政明 范小强

1.很多条款体现了“及时、高效、便民”的理念

在《国土规定》和《规定征求意见稿》第一条“化解自然资源资源行政争议”之前，加入“及时高效”，使“及时、高效、便民”理念贯穿于化解、审理自然资源行政争议、规范自然资源行政管理秩序的全过程。

该理念不仅体现于《规定》第一条，还体现于第十条第二款（行政复议机关的其他机构收到行政复议申请转送行政复议机构的时间从原来的2个工作日，缩减为“应当自收到之日起1个工作日内”）、第三十四条第三款（被申请人收到书面通知的履行行政复议决定的期限从60日缩减为“30日内”履行完毕）、第四十二条第三款等。

2.将有关条款的“法律、行政法规”修改为“法律、法规”，更加适应拥有地方性法规立法权主体扩大的现实

类似规定还出现于第十四条第一款第五项、第二十五条第一款第三项（地方性法规对行政复议中止原因做出特殊规定的，将被《规定》所认可）、第二十六条第二款（行政复议决定书应当符合的规定，从“法律、行政法规”变更为“法律、法规”）。

法规包括行政法规和地方性法规两类，根据制定主体不同，地方性法规又包括省级地方性法规和设区的市级地方性法规。根据《立法法》七十二条第四款“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”之规定，我国拥有地方性法规制定权限的主体已扩展“设区的市”。这有利于发挥地方主动性，因地制宜实施社会管理，特定地方的法律行为应受到该地方性法规的规范，《规定》的该项修改是对地方性法规的尊重和适应。

3. 明确了初次从事自然资源系统行政复议工作的人员应取得国家统一法律职业资格

根据《国家统一法律职业资格考试实施办法》第二条第二款“初任法官、初任检察官，申请律师执业、公证员执业和初次担任法律类仲裁员，以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员，应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格”之规定，初次从事行政复议的公务员应取得法律职业资格。也就是说，具体承担行政复议工作的人员具有职业资格和经验等前置条件，并非任何事业单位及人员都可以承担。

2019年7月26日，自然资源部法规司魏莉华司长在接受采访时透露，“2018年部本级行政复议案件的纠错率达22%，高于全国平均水平6.9个百分点，2019年上半年行政复议案件纠错率高达44%，再创历史新高”。

同时，自然资源行政复议案件叠创新高，“2019年上半年，部本级行政复议案件的数量高达928件，同比增长67.5%”。只有高素质的工作人员才能高效、高质量地开展行政复议工作，化解自然资源领域的行政争议。

4.对不予受理的重复申请行政复议的认定更加科学

《国土规定》第十五条第二款规定，并没有区分前后主体是否同一，可能造成认定重复行政复议申请的扩大化，不利于利害关系人等其他主体的合法权益维护，因此，《规定》第十三条第二款对此进行了修改完善。

另外，已有生效判决，对重复行政复议申请的认定进行了解释，“行政复议机关已就申请人提出的复议事项作出实体行政复议决定，该申请人又就同一复议事项再次提出行政复议申请，构成重复提出行政复议申请的，可以认定不符合上述行政复议法实施条例第二十八条第七项的规定”。

5.丰富了审理行政复议案件的方式

《规定》第二十三条将“专家论证”明确列为行政复议机关审理行政复议案件的一种方式，这有利于发挥“外脑”对于解决重大、复杂、疑难行政复议案件的作用，特别适用于涉矿类“疑难”行政复议案件，也与行政复议案件书面审理为主的实际情况相协调。

但是，需要注意的是，根据政务公开要求，笔者认为，一旦在行政复议决定书中引用了专家论证结果，则应该予以披露，如果没有接受专家论证结果，则应更充分地说明不予接受的理由。

6. 行政复议机构中止行政复议需要履行书面告知、说明原因、及时恢复审理等后续义务

《行政复议法实施条例》第四十一条第二款规定：“行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。”第三款规定：“行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”

相对于《国土规定》和《规定征求意见稿》而言，《规定》第二十五条第四款属于新添加条款，具有重大意义。

《规定》第二十五条第四款“行政复议机构中止行政复议案件审理的，应当书面通知当事人，并告知中止原因；行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理”是对《行政复议法实施条例》第四十一条第二款、第三款的继承发展和细化，具有较强的操作性，有利于解决实践中存在的部分行政复议机构滥用《行政复议法》第四十一条第一款第八项规定的复议中止情形且不告知中止具体原因的问题。

需要强调的是，《规定》是自然资源部开门立法、民主立法的一次成功尝试，取得了良好的效果。笔者曾于2019年2月15日在法缘法友公众号上发表《对<自然资源行政复议规定（征求意见稿）>的完善建议》一文，其中第三个建议就是在《规定征求意见稿》第二十八条中增加一款作为第四款“行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理；行政复议机构中止行政复议案件审理的，应当及时书面告知有关当事人，并将中止原因予以载明。”

幸运的是，笔者的该项建议被自然资源部所采纳，但文句表述稍有调整。

7.建立了行政复议决定分析报告制度

《规定》第二十八条规定：“行政行为被行政复议机关撤销、变更、确认违法的，或者行政复议机关责令履行法定职责的，行政行为的承办机构应当适时制作行政复议决定分析报告，向本机关负责人报告，并抄送法治工作机构。”

该条确立了行政复议决定分析报告制度，加大了对撤销、变更、确认违法、责令履行法定职责类行政复议决定案件的分析力度，有助于行政复议机关和法治机构负责人对自然资源系统行政复议案件有整体把握和了解，对于完善自然资源规范性文件和规范自然资源管理秩序、优化我国的营商环境具有积极意义。

8. 行政复议建议书制度化，推动法律、法规和规章完善，利于从源头解决普遍性和制度性问题

《规定》第二十九条第一款将《国土规定》中的“可以制发行政复议意见书”修改为“应当制发行政复议意见书”，表明“行政复议意见书”制度全面确立。另外，“应当制发行政复议意见书”的情形排除了“行政行为的合理性问题”，其法律依据为《行政复议法实施条例》第五十七条第一款。

《规定》第二十九条第四款规定，“行政复议期间，行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。相关机关应当及时向行政复议机构反馈落实情况。”这是对《行政复议法实施条例》第五十七条第二款“行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议”之规定的落实。行政复议机构基于行政法规授权而享有的对法律、法规、规章实施中普遍性问题的建议权，其与行政复议机构基于《行政复议法》第七条、第二十六条享有的对行政规范性文件享有的审查权相区别。

9. 建立了不履行行政复议决定的约谈、移送纪检监察等制度

实践中，行政复议决定生效后，履行状态并不是很好。《规定》除了继续延续行政复议决定履行情况书面报告制度、责令履行制度、文书公开制度之外，还建立了约谈制度和移送纪检监察制度，以强化行政复议决定的权威性。

将约谈制度移植到《规定》，这是一个较好的制度创新。根据《规定》第三十条，被申请人逾期不履行行政复议决定，在整改期限内拒不整改或整改不符合要求的，上级自然资源主管部门可以约谈下级自然资源主管部门负责人，通报有关地方人民政府。上级自然资源主管部门将约谈情况通报给下级自然资源主管部门所在的同级人民政府，这对于下级自然资源主管部门还是很具有威慑力的，因为地方政府对下级自然资源主管部门具有人事任命、财政拨款等管理权限。

根据《规定》第三十四条，经行政复议机关核实，被申请人逾期未履行行政复议决定的，应当责令被申请人在规定的期限内履行。被申请人拒不履行的，行政复议机关可以将有关材料移送纪检监察机关。约谈制度及移送纪检监察制度的建立，有助于加强行政复议复议决定的权威性，提高履行行政复议决定执行力度。

习近平总书记曾强调：“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”我们相信，随着《规定》的落实和不断完善，公民、法人、其他组织在解决行政争议纠纷时，行政复议将会成为其维护合法权益的优先选择。

点评：

行政复议制度是行政机关内部自我纠错的重要法律制度，机构改革前，原国土资源部、原国家海洋局和原国家测绘地理信息局分别制定了《国土资源行政复议规定》《海洋行政复议办法》《国家测绘局行政复议和行政应诉办法》等，在规范行政复议案件的办理程序、合理划分行政复议职权职责、强化内部层级监督、维护群众合法权益等方面发挥了重要作用，但是这些规定也存在着相关要求不统一、程序不一致等问题，已不能满足新部组建后行政复议工作需要，亟需进行重构和优化。要解决这些问题，必须坚持刀刃向内，加强和完善制度建设，推进行政争议实质性化解，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势，不断提升自然资源的法治化水平，努力让人民群众在每一起行政复议案件中都感受到公平正义，这就是制定《自然资源行政复议规定》的背景和目的。