释放土地政策红利是关键 ——关于矿山生态修复市场化运作的政策保障

矿山生态修复是我国生态文明建设的重要内容。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中就明确规定，要加快治理突出生态环境问题，开展矿山地质环境恢复和综合治理。

总体来讲，我国矿山生态修复存在历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题。矿山生态修复功在青山绿水，事关民生福祉，具有较强的公益属性。同时，矿山生态修复又需要投入巨额资金，目前仅靠财政投资无法满足矿山生态修复的客观需求。所以，做好矿山生态修复工作，必须解决“钱从哪出，利从何来”的关键问题。

上海“深坑酒店”

一系列土地保护政策出台

目前，矿山生态修复已经成为环境产业的重要组成部分，很多社会资本也都在尝试进入矿山生态修复领域。如何在政府部门、矿山企业、社会资本、土地权利人之间建立一种良性的运作机制，在政府发挥主导作用的前提下，既解决了社会资本关心的投资回报问题，也切实保障了土地权利人的利益，通过合作共赢的方式，最终实现矿山生态环境得到有效修复，生态文明建设水平不断提高的局面。

有人提出，矿山生态修复可以采取“开发式治理”模式，即用矿山残留的矿产资源开发收益来平衡矿山生态修复投入资金，解决矿山生态修复资金投入问题。笔者认为，一方面，已经关闭的矿山残留的矿产资源开发收益，能够平衡矿山生态修复投入资金的客观上应该属于少数矿山，所以该模式普遍适用性不强；另一方面，过往以矿山环境治理项目等名义变相开采矿产资源的案例比比皆是，必须对此种模式持谨慎态度，防止以矿山生态修复名义再来变相开采矿产资源，规避矿产资源管理的法律制度。

笔者一直认为，在矿山生态修复过程中，主要利益来源应当是矿山生态修复后土地资源的再开发和再利用，只有释放矿山生态修复中土地政策红利，才能建立起真正的矿山生态修复的市场化运行机制。现实中案例也多证明这一点，比如上海的“深坑酒店”项目、威海华夏城矿坑修复项目等，都是对矿山生态修复后土地资源的再利用。其实，对矿山生态修复中土地开发利用的支持和激励政策已有很多规定，只是散见于不同时期的不同政策文件，缺乏系统化和集中体现，不被大多数人所知晓。

2008年，《国土资源部关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176号）明确提出，积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目，增加的耕地可在原省级国土资源部门统筹安排下有偿使用。

2011年，《土地复垦条例》（国务院令第592号）规定了土地复垦激励措施，主要包括：1.退还耕地占用税。土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。2.确定长期使用权。社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。如果土地属于有权利主体的，通过签订土地复垦协议，明确复垦任务要求以及复垦后的土地使用和收益分配。3.政府给予补贴。历史遗留损毁和自然灾害损毁的土地所有权人或者使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。4.用作补充耕地指标。县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省级行政区域内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。《土地复垦条例》更多的是强调将矿山建设用地复垦成耕地或者其他农用地。

2014年，《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）中规定，县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发，对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整形成的废弃地实行复垦再利用，促进土地优化利用。鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。

2015年，原国土资源部下发《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》（国土资规〔2015〕1号），其中规定了历史遗留工矿废弃地复垦利用的奖励政策。该办法将历史遗留工矿废弃地复垦按照建设用地增减挂钩管理。纳入历史遗留工矿废弃地复垦利用试点的，工矿废弃地复垦项目验收合格后，原省级国土资源主管部门按照核定的复垦面积，下达建新计划指标。新建项目可以使用建新计划指标，不再占用统一的新增建设用地指标。社会资本投资历史遗留工矿废弃地复垦利用试点项目的，建新计划指标可以自己使用，建新节余指标也可以进行交易，但原则上不得跨县级行政区域使用。该办法主要调整历史遗留工矿废弃地复垦利用，并且必须纳入原国土资源部的改革试点，政策适用领域较窄。

2016年，原国土资源部联合工业和信息化部、财政部、原环境保护部、国家能源局共同发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号），从土地复垦和产业发展相结合角度提出，坚持开放发展理念，将矿山地质环境恢复和综合治理与相关产业发展融合推进。鼓励引进国外矿山地质环境恢复和综合治理的新技术和新模式，积极开展国际合作。拓展绿色矿山建设模式，鼓励矿山企业参与矿山地质公园建设、经营和管理。探索矿山地质环境恢复和综合治理与地产开发、旅游、养老疗养、养殖、种植等产业的融合发展。

2017年,原国土资源部印发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号），其中规定，历史遗留工矿废弃地复垦形成的新增耕地节余部分，均可纳入补充耕地管理，用于耕地占补平衡。

《意见》充分释放矿山生态修复政策红利

直至2019年底，自然资源部印发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（以下简称《意见》）。为加快推进矿山生态修复，吸引社会资本投入，推行市场化运作、科学化治理的模式，《意见》在坚持“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”原则下，集中规定了矿山生态修复领域中的土地支持政策，充分释放了矿山生态修复领域土地政策红利，为矿山生态修复市场化机制的建立提供了政策保障。《意见》中关于土地支持政策主要包括以下几方面：

第一，发挥政府主导作用

1.据实核定矿区土地利用现状地类

《意见》规定，地方各级自然资源主管部门要据实调查矿区土地利用现状、权属、合法性。对已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，按照规定程序可以变更为其他类型农用地或未利用地。实事求是变更调查矿区土地利用现状地类，是下一步开展矿山生态修复的前提，也为适用土地支持政策预留了空间。

2.强化国土空间规划管控和引领

《意见》规定，市、县级人民政府编制国土空间规划时，应充分考虑历史遗留矿山和正在开采矿山的废弃矿区土地利用现状和开发潜力等因素，结合生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展等需求，充分尊重土地权利人的意见，按照宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留原则，合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局和时序。这要求国土空间规划编制必须考虑矿山生态修复后土地的再开发利用问题，为矿山生态修复提供规划保证。

第二，盘活矿山企业的存量建设用地

1.建设用地指标省内流转。矿山企业将依法取得的存量建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。

2.建设用地指标省内置换。正在开采的矿山将依法取得的存量建设用地修复为耕地及园地、林地、草地和其他农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在省域范围内新采矿活动占用同地类的农用地。

3.申请变更土地用途。在符合国土空间规划和土壤环境质量要求、不改变土地使用权人的前提下，经依法批准并按市场价补缴土地出让价款后，矿山企业可将依法取得的国有建设用地修复后用于工业、商业、服务业等经营性用途。

第三，鼓励历史遗留矿山土地综合修复利用

1.历史遗留废弃矿山国有建设用地修复后可以重新向市场供应。历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的，在符合国土空间规划前提下，可由地方政府整体修复后，进行土地前期开发，以公开竞争方式分宗确定土地使用权人。

2.历史遗留废弃矿山生态修复和土地使用权取得可以“两标并一标”公开竞争出让。也可将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人，并分别签订生态修复协议与土地出让合同。

3.历史遗留矿山废弃地修复为农用地的，可以协议方式确定修复主体和使用权人。历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟作为国有农用地的，可由市、县级人民政府或其授权部门以协议形式确定修复主体，双方签订国有农用地承包经营合同，从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。

4.集体经济组织对历史遗留矿山废弃地可以依法处置。对历史遗留矿山废弃土地中的集体建设用地，集体经济组织可自行投入修复，也可吸引社会资本参与。修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业。

威海华夏城矿坑修复项目中胶东民俗馆的原貌与现状

第四，明确用地优惠政策

1.特殊用地可以简化用地手续。依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

2.实行差别化土地供应期限和供应方式。在符合国土空间规划前提下，利用矿山修复后的国有建设用地发展教育、科研、体育、公共文化、医疗卫生、社会福利等产业，符合《划拨用地目录》的，可按有关规定以划拨方式提供土地使用权，鼓励土地使用人在自愿的前提下，以出让、租赁等有偿方式取得土地使用权。矿山修复后的国有建设用地可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应。

随着《意见》的贯彻实施，矿山生态修复中的土地政策红利将充分释放，矿山生态修复市场化运作的政策保障将更完善、条件将更成熟。我们有理由相信，矿山生态修复产业将迎来巨大的发展机遇和发展空间。□

（作者系北京金诚同达律师事务所合伙人）