国家战略收储与保护区退出项目应精准对接

“告谁？能得到多少补偿？补偿能否覆盖投入？”在绿色矿山推进委员会日前举行的“关注矿企纾困，推动矿业高质量发展”直播活动中，北京市雨仁律师事务所创始合伙人、绿色矿山推进委员会绿色矿山法律研究中心主任栾政明坦言，这是自然保护区内无过错退出矿业权人法律咨询最多的三个问题。

保护区内矿业权退出力度大但尚存隐忧

栾政明明确表示，这里所讨论的保护区的概念更为广义，不仅包括自然保护区，还包括风景名胜、历史遗迹、地理公园、森林公园和耕地等，这些加起来统称为保护区。

据其介绍，从保护区内矿业权退出的情况看，自2010年国土空间规划和生态文明建设以来，保护区内矿业权退出的力度加大，特别是2017年国家和各省纷纷出台保护区内矿业权退出的各项政策后，各地矿业权退出力度大、速度快，保护区内的矿业权几乎都退出了。

从已查到的部分省区材料显示，保护区内90%的矿业权都退出了。

截至2018年底，山西省已经退出自然保护区和泉域重点保护区内的所有矿业权，共计310宗；截至2019年12月9日，四川省334宗矿业权退出自然保护区，其中，探矿权197宗，采矿权137宗；截至2020年5月13日，内蒙古自然保护区内600个勘查开采企业共退出597个，退出率99.5%；

但从整个行业来看，保护区内矿业权退出是喜忧参半。一方面，保护区内矿业权项目的退出确实减少了环境污染，但另一方面整个行业勘探项目的中止也造成了比较大的浪费。按照保护区和生态红线范围所占国土面积比例来看，估算20%的矿权会受到影响，对资源量、行业的影响都比较大。作为国家工业粮食——矿产资源，保护区内合法的矿业权退出如果得不到补偿，会极大损害行业发展。

矿业权退出前应先审查保护区设立的合理性

栾政明解释，保护区的设立是生态文明建设的落地之举，这是完全正确的，但同时在相当程度上也存在着设立区域是否合理的问题。早期，有的保护区设立范围时只简单地画4个点，然后将这4个点连成方框，还有的是画三个点连成三角形，这些方框或三角形就成为了保护区的范围，也有根据山脉、分水岭、村庄和河流界限等划分保护区范围。其中有的并没有达到设立保护区的要求，但当地政府出于政绩或贪图保护区面积大能申请更多国家补贴等考量，都是积极设立保护区并倾向申请更大面积。

对于那些合法的矿业权，且其设立早于保护区，矿业权人要想更好地保护自己的权益，栾政明建议，走好三步骤，首先应审查保护区的设立是否合理，例如设立程序是否合理？审查保护区设立合理后再说矿权退出的问题。如果保护区设立的不合理，可进行撤销、修改、退出、变更等。2013年12月2日，国务院印发了《国家级自然保护区调整管理规定》，随后黑龙江、陕西、甘肃、重庆、云南、贵州等十几个省市都出台了省市级自然保护区的调整变更管理办法，先看保护区的范围是否还有调整的余地，再看保护区和矿业权之间的界限，是否可以切割调整一部分。最后，就保护区调整、矿业权项目是否为支柱产业、是否保留等问题，和当地政府协商，协商能否采取置换等方式解决，协商不成才是诉讼，不要走极端，现在政府执法更多回归理性，要相信法治的力量。

退出补偿落实到位难度大

栾政明以自己多年矿业领域的法律从业经历介绍了矿业权项目退出保护区的情况。一家上市公司的矿业权项目已投资了几千万元，所有手续齐备，已建成生产了20多天，项目拆掉退出保护区后，公司股票大跌，如鲠在喉，久不能释怀。

栾政明认为，保护区内矿权退出面临的困难和和压力主要来自以下几个方面：一是政策层面。虽然保护区内矿权退出的政策没有问题，但是无过错矿业权人的退出补偿尚未到位，特别是补偿环节、补偿主体、补偿标准、补偿的资金保障等都不是很理想。二是虽然矿业权退出了保护区，但问题并没有得到彻底解决。三是对企业、投资、行业信心的影响还是比较大，存在隐忧。保护区内矿业权退出原则性规定多，操作性不强、落实到位难度大。

栾政明认为，补偿金额应参考投入、剩余价值等几个因素，但不能用统一标准，因为勘探难易程度不同，最理想的是“一矿一策”。我国改革开放以来，形成了一批成熟的矿业权评估和资产评估的中介机构，有完善的合资格人、矿产资源评估、资产评估等制度，进行矿产资源评估从而落实补偿标准较为合理。

目前退出补偿细则大部分尚未落地，主要原因是补偿主体及可行、合理的补偿标准不明确，对于未落地的补偿，补救机制也不是很多。特别是矿产资源赋存条件好的地区，多是边远山区，财政情况往往不好，加之最近几年经济形势低迷、中美贸易战、新冠肺炎疫情等影响，地方财政资金紧张，当地政府没有资金进行补偿，资金不足是补偿落地不理想的重要原因。

保护区内退出的矿业权项目作为国家战略收储

栾政明经过最近几年的矿业法律咨询经历和深入思考，疾声呼吁，国家矿产资源战略收储应与保护区退出项目精准对接，把保护区退出的矿业项目作为国家矿产资源战略收储，不仅有利于国家矿产资源储备，而且对社会稳定发展大有裨益。

退出保护区的矿业项目，由国家收购作为战略资源储备，既解决了企业的问题、行业的问题，也解决了保护区的问题，还可保障国家资源安全。

由于国外矿业民族主义抬头，我国在境外收购矿产资源面临着没收、重新谈判、增加税收、原矿不准出口等风险，与其这样，不如收购我国保护区内退出的矿业项目，这些项目在我国境内更容易控制，风险更小，作为国家战略收储，把这些矿产地储备起来，留得青山在，不怕没柴烧。在建项目的拆除会造成二次浪费，项目建成后由国家收储，这也是一个产能，一旦遇到经济危机和国外封锁，重新启动，成本也低。

本来国家收储与保护区退出矿业权项目没有关系，但栾政明认为当前两者应该更紧密地联系在一起。一方面，国家生态文明建设，为保护环境一些矿权确实需要退出。另一方面，由于中美贸易战等国内外形势的变化，我国进行矿产资源战略储备变得更为紧迫，直接关系到国家的能源安全。国家矿产资源战略收储与保护区内矿业权项目退出都是我国要解决的两大问题，保护区内退出的矿业权项目作为我国矿产资源战略收储，堪称历史性相遇，两者互为精准答案，互为最佳匹配，是真正的互补和双赢。□