市场化机制，为国土空间生态修复注入源头活水

编者按：

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的战略高度，作出加强生态文明建设的重大决策部署。按照党的十九大“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，自然资源部积极推进国土空间生态保护修复的市场化机制建设，引导和支持社会资本参与生态修复工程实施。在实践中，各地积极探索社会资本参与生态保护修复的新模式、新路径，在矿山生态保护修复、山水林田湖草生态保护修复、土地综合整治和海洋生态保护修复等实践中涌现出一批典型案例。

自然资源部国土空间生态修复司近日印发了10个典型案例（第一批），本报现刊出，供各地学习借鉴。

案例1  山东威海华夏城矿山生态修复

—、项目概况

山东省威海市华夏城景区位于里口山脉南端的龙山区域。上世纪70年代末，龙山区域成为建筑石材集中开采区，先后入驻了26家企业，经过30年左右的开采，区域内矿坑多达44个，被毁山体 3767亩，森林植被损毁、粉尘和噪声污染、水土流失、地质灾害等问题突出，导致周边村民无法进行正常的生产生活，区域自然生态系统退化和受损严重。

2003年开始，威海市采取“政府引导、企业参与、多资本融合” 的模式，对龙山区域开展生态修复治理，由民营企业威海市华夏集团先后投资51.6亿元，持续开展矿坑生态修复和旅游景区建设。

二、主要做法

一是引导社会资本投入，明确生态修复和产业发展的实施主体。威海市委、市政府确立了“生态威海”发展战略，把关停龙山区域采石场和修复矿坑摆在突出位置，将采矿区调整规划为文化旅游区，同时引入有修复意愿的威海市华夏集团作为修复治理主体。为支持华夏集团开展矿山生态修复工程，威海市委、市政府主要领导多次深入矿山，组织金融、自然资源、住建等部门召开专题会议解决实际困难。华夏集团先后投入2400余万元用于获得中心矿区的经营权、采矿企业的搬迁补偿和地上附着物补助等，并租赁周边村集体荒山荒地2586亩。随着生态修复不断推进，华夏集团将生态修复与文旅产业、富民兴业相结合，通过市场公开竞争方式取得了国有建设用地使用权，为后续生态管护和区域开发奠定了基础。

二是因地制宜、分类施策，开展矿坑生态修复。根据山体受损情况，以达到最佳生态恢复效果为原则，通过土方回填、修建隧道、 拦堤筑坝、涵养水源、栽植树木等实施方式，分类开展受损山体综合治理和矿坑生态修复。针对威海市降水较少、矿坑断面高等实际情况，采用“拉土回填”方式填埋矿坑、修复受损山体；针对部分山体被双面开采，山体破损极其严重、难以修复的情况，通过修建隧道、隧道上方覆土绿化、恢复植被的方式进行修复；对于开采最为严重的矿坑，通过拦堤筑坝、黄泥包底的工艺储蓄水源，共修筑35个大小塘坝，通过天然蓄水、自然渗漏后形成水系，成为区内主要水源。

三是依托自然形态，发展文旅产业。依托修复后的自然生态系统和地形地势，打造不同形态的文化旅游产品，促进绿水青山向金山银山转化。依托长210米、宽171米的矿坑，创新打造360度旋转行走式的室外演艺节目。依据山势建设1.6万平方米的生态文明展馆，采用“新奇特”技术手段，将观展与体验相结合，集中展现华夏城生态修复过程和成效。

三、运作模式

一是科学规划、实施土地差异化供应。威海市规委会于2010年批准华夏城片区控规方案，同时经市政府协调相关部门，将龙山核心区域内的1670亩国有林场租赁给华夏集团使用。通过市场公开竞争方式华夏集团取得223亩国有建设用地使用权，其中150 亩用于建设海洋馆、展馆等景区设施，73亩用于建设与其配套的酒店。

二是多元化产业发展，拓宽收入渠道。优良的生态环境，促进了周边服务业的良性发展，吸引了大批酒店、商超等项目，并形成特色街区，成为威海市人流、物流、资金流活跃板块。截至2019年底，华夏城累计接待游客近2000万人次，门票收入是主要的收益来源。

三是推动区内周边城市化进程。随着生态环境的显著改善和华夏城的建成开放，带动周边区域的土地增值，实现生态产品价值的外溢。其中，住宅用地的市场交易价格从2011年至2019年有较大幅度提升，实现了生态产品价值外溢。威海市政府支持华夏集团对周边5个村实施了旧村改造，让1200余户村民居住条件得以改善。

四、主要成效

一是恢复了区域内的自然生态系统，增加了生态产品供给。截至2019年，恢复被毁山体近4000亩，栽种各类树木1189万株，龙区山域植被覆盖率由65%提高到97%，修复了水系、栖息地，提高了动植物的多样性，为周边15万居民和威海市民提供了高质量生态产品。

二是生态旅游的发展带动了其他产业发展，促进了生态就业。经过十几年的努力，龙山区域的矿坑废墟转变为生态良好的华夏城，共吸纳周边居民1000余人就业，人均年收入约4万元；带动了周边区域酒店、餐饮和零售业等服务业的快速发展，新增酒店客房4170间和餐饮店铺2000家，带动创业就业1万余人；周边13 个村集体经济收入年均增长率达到14.8%，实现了生态、经济和社会效益有机统一。

案例启示：该项目探索生态修复与产业发展、富民兴业相结合, 整体谋划、系统实施，形成了因矿山修复后生态环境改善而带动社会资本投资、因华夏城建成而带动周边区域的土地增值、因盘活土地利用而带动产业发展、因产业发展而带动生态就业的良性循环，最终实现了生态、经济和社会的综合效益，是“绿水青山就是金山银山”的生动实践。

案例2  安徽淮北市绿金湖采煤塌陷地治理

一、项目概况

绿金湖矿山地质环境治理项目是经原国土资源部、财政部批准实施的“淮北市资源枯竭城市矿山地质环境治理重点项目”二、三期工程，处于城市规划的核心区域，主要治理朱庄-杨庄矿采煤沉陷区。淮北市以采煤沉陷区治理为突破口，着眼把历史包袱变成发展财富，探索形成“深改湖，浅造田，不深不浅种藕莲”“稳建厂，沉修路，半稳半沉栽上树”的综合治理模式，走出一条可持续发展的转型之路。绿金湖是践行“深改湖”的实践项目，项目总投资22 亿元，采用政府和社会资本合作（PPP）模式，总治理面积3.61万亩。项目建设期2016年4月-2017年12月。

二、主要做法

为破解治理资金难题，推动项目顺利实施，淮北市决定采用 PPP模式，采取“投资-建设-养护-移交”一体化的政府购买服务方式。淮北市自然资源和规划局（原淮北市国土资源局）代表淮北市政府作为采购人，通过依法招标的形式选定项目社会投资人，即安徽交通航务工程有限公司和安徽建工集团联合体。淮北市建投集团作为政府授权股东，与安徽交通航务工程有限公司和安徽建工集团共同出资成立项目公司，即淮北安建投资有限公司。淮北市自然资源和规划局与淮北安建投资有限公司签订《绿金湖矿山地质环境治理ppp项目ppp协议》。协议约定，项目公司负责按计划完成项目投融资、建设和养护，市政府负责项目设计、监理、土地征迁补偿和协调工作，按约定支付服务费用。项目治理形成的水域、湖泊以及可利用土地的开发权、使用权和收益归政府所有。

三、运作模式

淮北资源枯竭型城市矿山地质环境治理项目共获得中央财政专项资金3.2亿元，其中可用于绿金湖治理资金约2亿元，资金缺口高达20多亿元。

淮北市政府积极探索PPP治理模式，解决治理资金难题，提高公共服务效率。依据协议，确定项目年综合回报率9.41%，年养护服务费190万元。项目总投资22亿元，建设期20个月，运营期10年，全部由社会投资人负责融资。淮北市政府分10年支付政府购买服务费，包括工程建设服务费用和养护服务费用，每年约3.53 亿元，总计约35.3亿元。经报市人大批准，政府购买服务纳入每年财政预算。从2018年至今，淮北市已连续3年按照协议约定如期支付政府购买服务费用，PPP模式已进入良性发展阶段。

四、主要成效

一是恢复了被破坏的土地资源。项目完成后，昔日废弃的采煤塌陷地变成了经济社会发展的风水宝地。项目形成可利用土地约 2.45万亩，其中沿湖周边可出让建设用地约8000亩，土地出让金预期直接收益可达300多亿元。

二是改善了被破坏的生态环境。形成连片水域面积1.16万亩，蓄水库容达3680万立方米；植树种草面积达到1万亩，对淮北区域小气候的改善起到较大作用。

三是促进地方经济发展。由于绿金湖处于西部老城与东部新城的核心衔接带，因此对城市发展建设具有重要的促进作用。

案例启示：淮北市作为资源枯竭型城市，积极探索采煤塌陷地综合治理新方式，坚持有为政府与有效市场相结合，采用政府和社会资本合作(PPP)的方式，政府与社会资本共享收益和共担风险，既发挥政府在规划、政策、管理等方面的优势，又充分发挥社会资本在建设、运营、维护等方面的优势，探索出解决历史遗留问题与发展新产业结合、矿山地质环境治理与城市规划建设结合、政府支持与社会资本结合的典型案例。

案例3  云南大板桥矿山生态修复

一、项目概况

大板桥矿山位于云南省昆明长水国际机场西侧约1.5公里处。矿山于1986年投产，露天开采，主要为水泥厂提供石灰石原料，2016年8月采矿证到期并停产，同年由云南华新东骏水泥有限公司（原昆明水泥厂东俊及法国拉法基东俊）全资收购。该矿山开采损毁土地总面积约2707亩，经过多年开采，矿山北侧、东侧及西侧形成开采边坡，南侧开口与采场底部平台相连；采场标高 2075米-2179米，采深104米，形成7个台阶，台阶高15米，采场底部南北长1040米，东西宽219米-451米；矿区东侧分布1个排土场。矿区地形地貌被严重破坏，原有自然植物已不存在，矿区遍布尾矿碎石和废弃矿坑，最深达104米，亟须进行土地复垦与生态重建。

二、主要做法

一是引进民营企业，共同开展矿山生态修复。华新东骏水泥有限公司引入民营企业云南钢力建筑有限公司参与矿山地质环境恢复治理。双方本着合作共赢原则，经过协商由华新东骏水泥有限公司提供开采损毁的土地、固体废弃物，云南钢力建筑有限公司主要从消除地质灾害隐患入手，采用削坡减载及植被恢复技术控制山体滑坡，边削坡处理边复垦复绿。

二是提高资源综合利用率，实现固体废弃物全部综合利用。生产剥离的表土集中堆于排土场用作矿山绿化覆土，部分土石用作生产水泥配料，不能作为配料的部分采用先进机械进行3级筛分，粒径≥45毫米的经破碎后作为骨料外售，粒径介于45毫米~10毫米的用于铺筑矿区道路，粒径≤10毫米的作为绿化覆土配料，既实现了固体废弃物全部回收利用，又为矿区生态恢复治理提供了表土。

三是种植苗木，发展林下经济。采用密植方式，在损毁土地上栽植多种苗木，树苗长大后，间伐出2/3进行出售，剩余的1/3保留作为地表恢复植被，并在林下布置物种驯化实验基地（养殖鸡、鸭、鹅等）及草药试种基地（种植重楼、白芨等）。

三、运作模式

一是通过在矿山损毁土地区域栽植大量绿化苗木外售获取直接经济收益。

二是治理过程产生的固体废弃物全部回收利用，实现在地质环境治理过程中无新的废弃物产生和无旧废弃物残留，节约建设成本的同时获得了较好收益，也为无废城市建设做出很好的探索。

三是发展林下经济，种植中草药和养殖家畜等创收，为矿区地质环境治理和生态修复提供资金支持，获得收益。

四、主要成效

一是完成矿区的地质环境治理和生态修复。该矿山于2016年闭坑后，按照当地政府要求，在2年内完成整个矿区地质环境治理和生态修复工作。据初步统计，截至2018年底，已恢复治理面积约1922亩，栽植绿化树木137余万株。

二是完善了矿区基础设施。经过近十年的恢复治理，矿区建设了完善的道路和截排水、供水、消防、绿化及管护系统，逐步复绿和增加物种。

三是探索出残余资源分类利用模式。形成一条残余资源分类利用、剥离表土培育土壤、种植绿植销售、发展林下经济等生态循环产业链。矿区增加了园艺修剪、生态种植、管理维护等就业岗位1000余个，提高了农民收入，实现政府、企业、村民共赢。

案例启示：大板桥矿山是较早利用社会资本开展生态修复的一个案例。该项目通过引入专业化公司运作，在消除地质灾害隐患、恢复生态的同时，复合利用残余资源、种植苗木、发展林下经济等方式，既节约了成本，又实现了经济创收，还为当地提供生态就业，可谓一举多得。该项目的实施为社会资本参与历史遗留矿山生态保护修复探索出资源循环利用、经济开源节流并举的实践模式。

案例4  浙江长兴县原陈湾石矿生态修复及开发利用

一、项目概况

长兴县原陈湾石矿是一座以开采石灰石和建筑石料为主的老矿山，矿山自1915年开工，2000年关闭，形成了多个废弃矿坑以及未开展治理的陡崖。2002年起，湖州市开始探索废弃矿山生态修复工作的运作和资金筹措机制，长兴县针对原陈湾石矿，先后启动了边坡生态复绿、农村土地综合开发项目、复垦耕地等工作，有效改善了矿坑周边生态环境。2015年，上海长峰集团投资兴建“太湖龙之梦乐园”，整个项目投资约251亿元，总占地面积11600亩。

二、主要做法

一是以生态治理为本、因矿施策开展生态修复。2002年开始, 长兴县大力开展废弃矿山生态治理。针对原陈湾石矿及周边7个矿坑的地理条件，启动了边坡生态修复，治理方案在保留原废弃矿坑基础上，开展山体、水体生态景观设计，在裸露山体上种树、种竹，累计投入100余万元，历时4年完成治理。

二是以农地复垦为基，优化区域生态环境。2006年，结合农村土地综合开发项目，对原陈湾石矿宕底及周边废弃矿坑实施矿地复垦，累计投入复垦资金约406万元，完成整治总面积294亩，新增耕地259亩。

三是以建设规划为翼，盘活营商资本。2015年，长兴县将原陈湾石矿独特的地势和景观融入建设规划，腾出大量建设用地，生态保护修复的同时，提升了区域生态品质，优化了区位营商环境。

三、运作模式

太湖龙之梦乐园目前已形成一个集星级酒店群、太湖古镇、海洋王国、欢乐世界、水上公园、野生动植物园等于一体的大型旅游度假区。在保护原有生态的基础上，运用自然与生态独特景观，展现了“三水一崖”等自然风光的生态效应。其将酒店、商业、休闲娱 乐、会议、康养项目作为主要盈利点，形成“门票收入+酒店收入+ 二次消费收入”的盈利结构。

四、主要成效

一是修复生态，变废为宝。长兴太湖龙之梦项目以景观再造、矿地利用形式开展废弃矿地治理，不仅为废弃矿山生态修复项目建设和运营探索了新路径，还为当地政府拓展了经济发展新空间，将废弃矿山变成了聚宝盆，实现了生态效益与经济效益的互助互惠。

二是保护生态，带头示范。长兴太湖龙之梦项目的建设最大程度保护了原始生态，高标准建设园区住宿、观赏、购物等各项设施设备。带头促进长兴县由资源型向生态型转型发展，长兴县获得“国家生态文明建设示范区（国家生态县）”“浙江省美丽乡村创建先进县”等称号。

三是尊重生态，提升城市价值。长兴太湖龙之梦项目是长兴县重点项目，政府在政策、土地、物资等方面给予政策支持。上海长峰集团坚持深夯生态建设之基，始终遵循尊重生态理念，充分依托濒临太湖的区位优势，利用独特的地理位置和生态景观特点进行项目建设。项目建成后累积解决3万余人就业，每年可吸引游客约3000万人次，形成了综合的生态效益、社会效益和经济效益。

案例启示：长兴县矿山生态修复践行“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，因矿施策、因势利导，充分利用濒临太湖的天然地理优势，独特的生态景观和旅游资源潜力，充分发挥浙江省本地社会资本的优势，集中投入、高标准建设运营，不仅实现了良好的生态，而且为当地经济发展腾出空间，该案例为资源型城市向生态型城市转型发展提供了示范。

案例5 河南辉县市“五龙山响水河乡村旅游度假区”

废弃矿山生态修复及开发利用

一、项目概况

辉县市“五龙山响水河乡村旅游度假区”废弃矿山治理项目位于河南省辉县市常村镇，总占地面积约4000亩。长期以来，当地群众“靠山吃山”，挖山开矿活动频繁，一度曾有近30处大小矿口同时开采，毁坏山体面积近3700亩，原始植被遭到破坏，废弃矿山满目疮痍，危岩体遍布耸立，大气污染、噪声污染、地灾隐患等一系列问题接踵而至，不仅使当地自然生态环境系统遭到损坏，同时也给当地群众的正常生产生活和人居环境造成很大影响。

辉县市依据《矿山地质环境保护规定》《河南省地质环境保护条例》等相关规定，按照“国家鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山的地质环境进行治理恢复”等要求，2010年 -2017年，河南五龙山旅游集团有限公司投资完成了五龙山废弃矿区主体区域的治理和乐园项目。

二、主要做法

一是政府政策支持、积极引导社会资本参与。该市积极引导鼓励当地优势企业参与治理，采取“政府主导、政策扶持、社会参与，景观式治理、市场化运作”的模式，推进矿山修复治理。在项目筹划期，辉县市政府依据法律法规给予最大的政策支持，并积极构建融资平台，协调市内优势企业入股、银行贷款支持等事宜，消除企业投资顾虑，妥善解决项目启动资金问题；在项目建设中，强化废弃矿山治理监管，严格按照规划设计施工，在治理恢复的土地使用权上优先给予治理企业项目使用。

二是整体设计、分批治理。河南五龙山旅游集团按照辉县“乡村旅游发展战略”，将废弃矿山治理同乡村旅游融合发展，聘请专业设计团队，结合当地废弃矿口的实际情况、项目落地时间、综合经济收益等因素，分区块、分步骤、分阶段进行治理。2013年7 月，五龙山响水河“水上乐园”、滑雪场、野生动物王国等陆续营业。园内栽植山楂、柏树等70余种苗木，绿化率达80%, 2019年开始筹划建设五龙山植物园。

三是因地制宜、就势利导。对破坏严重的大型矿坑，利用原有矿坑地形，修建6个小型水坝，既解决了养鱼捕鱼、调蓄灌溉问题，又为景区内整体水系景观和植被灌溉提供了基础保障；对坡度较为陡峭、修复难度较大的矿口，就地小规模平整回填，充分利用受损山体原本样貌，设置了“激流勇进”等旅游项目，既完成了矿山生态修复，又保留了废弃矿口的特色遗址，使游客拥有身临其境的感受。

四是文旅结合、红色传承。五龙山景区将生态修复治理与文化旅游产业相结合，依托修复后的地形地势，先后引进春节灯盏、牡丹花节、菊花展等产业项目；在长约170米、高30米的废弃矿口打造成非物质文化遗产——“中国梦大型文艺演出中原打铁花”项目，以及具有中原文化特色的实景马战《穆桂英大战洪州》“烽火起太行”红色教育展馆等，打造出多种多样的文旅产品。

三、运作模式

五龙山集团按照政府整体规划和相关支持政策，围绕废矿治理，把脱贫攻坚、安置就业同乡村旅游相结合，按照“荒山治理+旅游开发”的模式，通过治理废矿山，建成了集水上乐园、酒店住宿、研学教育于一体的综合主题乐园，形成“废弃矿山改造旅游项目-项目盈利同时解决就业脱贫-再次投资改造荒山”的良性循环，发展独特的五龙山绿色产业链。

四、主要成效

一是修复地质生态，提升人居环境。截至2019年底，五龙山集团累计治理废弃矿区面积达3700亩，共治理6个废弃石灰窑、4 处大型废弃矿坑、21处小型采石废弃矿坑，消除地质灾害安全隐患近百处，种植各类树木3万多棵，且每年在持续增加种植数量。

二是解决劳动就业，丰盈地方税收。“五龙山响水河乡村旅游区”已成为豫北地区规模最大的户外主题乐园。目前，已解决约1200名劳动力就业，累计接待游客590万人次，实现旅游综合性收入约3.6亿元，每年为国家创税400万元。

三是产业助力扶贫，带动群众致富。五龙山旅游区地处常村镇仅有的2个省级建档立卡贫困村——百间寺村和石培节村，在景区配合、带动下，村民筹资300万元在景区门前黄金地带建设了大型停车场项目，每年可增加村集体收入50万元，家家户户可分到红利，目前2个村已成功脱贫。

四是推动产业发展，共享治理红利。周边沿线的16个村庄、4000多户村民实现了旅游自营致富。据初步统计，带动从事住宿、餐饮、零售、停车场等各类服务的商户近800家，每户年均收入10万元以上；带动移民群众发展水产养殖等特色餐饮50余户，实现了就业；带动当地凤凰山等一批乡村旅游项目发展。

案例启示：辉县市通过改革创新，在山水上做文章，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来；把乡村旅游当火车头，拉动一二三产业联动，融合农业、科教、养殖发展模式不断涌现；有机整合全域资源，区域发展活力和动力不断增强，为乡村地区历史遗留矿山生态修复，找到一条政府鼓励社会资本带动人民共同努力，促进生态修复和发展经济相得益彰的脱贫致富之路。

案例6  山东青岛莱西市矿山生态修复及开发利用

一、项目概况

项目位于莱西市院上镇山口村北偏东约1000米处，曾经为安山岩开采区，2008年矿山关停后遗留废弃矿坑两处，分布于山坡北西侧，矿坑岩石裸露、无开采台阶，坡面角70o~85o。多年的开采对区内地形地貌和生态环境造成了一定破坏，景观受损严重，且坡体存在多处不稳定的危岩体，给人民生产生活带来了很大的安全隐患。2012年，莱西市人民政府与青岛大好河山葡萄酒业有限公司达成战略合作协议，由青岛大好河山葡萄酒业有限公司（外商独资企业）全额出资2亿多元，对废弃矿区进行矿山地质环境治理与生态修复，项目于2017年竣工。

二、主要做法

一是政府科学规划，探索矿山生态修复新思路。青岛市通过自然资源政策激励，提出“坚持政府指导、规划先行、市场参与、多元化实施”的矿山生态修复“青岛思路”，吸引社会各方投入，探索推行市场化运作、科学化治理的矿山生态修复模式。同时，2017年5月，青岛市委、市政府相继印发《关于加快推进生态文明建设的实施方案》《青岛市矿山地质环境保护与治理规划(2018~2025年)》，对矿山地质生态修复治理提出明确要求。在修复过程中，为有效盘活土地资源，充分利用废弃矿山用地，改善生态环境，莱西市人民政府组织自然资源等相关部门及相关企业对项目占地、产业布局进行科学规划，并结合企业发展需要，探索出“矿山治理+葡萄庄园”模式：在原采矿区建设集葡萄种植、葡萄酒生产、文化展示、旅游接待、休闲度假功能于一体的九顶庄园。

二是企业科学实施，因地制宜开展修复工作。青岛大好河山葡萄酒业有限公司充分将治理工作与经济发展相结合，在综合整治矿山地质环境问题、生态修复重建的基础上，实现企业经济效益最大化，同时造福当地居民，改善地质环境，促进生态文明建设。

三、运作模式

一是开展土地整理，构建农民与企业联合经营模式。根据战略合作协议，青岛大好河山葡萄酒业有限公司将废弃矿山建造成一座建筑面积12000平方米的酒堡：利用原有采坑空间修建葡萄酒窖，上部建设酒庄城堡及酒店。建设城堡的同时，该公司通过对周边荒山开展土地整治，建成了数千亩葡萄种植基地，规划种植面积6000亩，现已种植霞多丽等葡萄苗35万株，面积3000亩。项目实行“公司+合作社+农户+标准化”的基地建设模式，形成了农民与企业利益联结机制，实现农民增收、企业增效。

二是发挥气候、土壤等资源禀赋优势，发展葡萄种植优势产业。项目位于北纬36o朝南的山坡上，通风透光性好，属于温带季风性大陆气候，夏季炎热湿润，冬季寒冷干燥，年光照时间达到2450小时；石灰质土壤，排水性良好，含有丰富的矿物质，这里是种植优质葡萄的绝佳之地。目前，项目主要以销售葡萄酒为主要收入，同时通过销售部分葡萄苗木，以及酒文化展示、旅游接待、休闲度假等活动获得收益。

四、主要成效

一是转变观念、创新治理模式。探索构建了“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”新模式，企业自主投资完成了废弃矿山综合治理和周边荒山土地整治，并建设了酒窖城堡、庄园酒店以及葡萄种植基地，实现了“谁治理、谁开发、谁投资、谁受益”。

二是打包治理、以地引商、变废为宝。企业利用当地特定的气候、地形和水文等自然条件，酿造出品质优良的葡萄酒，产品远销欧美、新加坡、日本等多个国家和地区。利用废弃矿坑打造集葡萄酒庄园、国际葡萄酒贸易、商务休闲、健康户外度假于一体的产业综合体。

三是共治共享、共同发展。项目带动了当地农业、加工业、旅游业等产业发展。实行的“公司+合作社+农户+标准化”基地建设模式，解决就业200余人，带动周边村民种植葡萄2000余亩，年产值达8000万元，实现政府、企业、社会和当地居民共同发展、共同获益的良好局面。

案例启示：“坚持政府指导、规划先行、市场参与、多元化实施”矿山生态修复的“青岛思路”在自然资源政策的激励下应运而生，也因此吸引了社会资本的投入。在当地自然资源部门的指导下，企业将废弃矿山核心区与周边区域上下层全面开发、合理利用、因地制宜，修复了周边生态环境，提高了土地节约集约利用水平，引入高价值农副加工业，盘活了闲置和低效土地资源，最大限度地避免了矿产开发引发的地质灾害危害，消除对地形地貌景观的破坏，让废弃矿山变废为宝。

案例7  内蒙古巴彦淖尔市乌梁素海山水林

田湖草生态保护修复

—、项目概况

乌梁素海流域地处内蒙古西部巴彦淖尔市境内，受地质运动、黄河改道和河套水利开发影响而形成，是我国“两屏三带”生态安全战略格局中“北方防沙带”的重要组成部分。由于地质环境问题及沙漠化、草原退化、水土流失、土壤盐碱化、水环境质量差等生态环境问题，该流域生态系统的结构和功能损坏严重、退化趋势明显，作为重要生态屏障的功能不断下降。

2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时强调：“要加快呼伦湖、乌梁素海、岱海等水生态综合治理”。同年10月，乌梁素海流域山水林田湖草生态保护修复工程被列入第三批工程试点，中央财政下达基础奖补资金20亿元。

二、主要做法

一是明晰责任清单、制定规章制度。该项目成立了由市委书记任总指挥、市长任常务副总指挥的工程实施指挥部及项目推进领导小组；制定了乌梁素海流域山水林田湖草生态保护修复试点工程责任清单、工程项目管理办法等制度，推动建立工程建设信息化管理体系，采用了第三方全过程工程咨询服务管理模式，为项目决策、实施和运行全过程提供技术支持。

二是确定修复思路、系统稳妥推进。试点工程实施的总体思路以建设我国北方重要生态屏障为中心，聚焦于提升生态系统功能和保障黄河中下游水生态安全，围绕流域内沙漠、矿山、林草、农田、湿地等生态要素开展整体保护、系统修复、综合治理。分时、分步、分区域，重点考虑资金年度投入强度、可行性及实施能力等，先行启动对生态安全格局产生重大影响的工程项目。

三是创新融资模式、强化社会资本合作。巴彦淖尔市政府授权政府平台公司作为实施机构，并代表政府方出资。政府平台公司对本项目的投资、建设、运营和基金管理进行公开招标，确定投资人为7家公司联合体（6家国企和1家民企）。由中国信达全资子公司——信达资本管理有限公司发起，联合市政府投资平台、央企工程主要实施方及战略投资人共同出资设立专项基金。基金首期规模45.2亿元，其中政府投资平台出资15.1亿元，其他主体出资30亿元。

三、运作模式

本项目采用“专项基金+DBFOT+补充耕地指标收益还款”模式实施（DBFOT是指设计、建设、投资、运营、移交）。项目合作期为6年，其中建设期不超过3年，运营期3年。基金与中标社会资本方共同成立项目公司。项目公司与政府平台公司签署《投资建设合作协议》，承担投融资、建设、运营等；合作期满后，按照协议约定将项目资产及相关权益移交给巴彦淖尔市政府或政府方指定机构。基金及股东各方通过项目公司收益分配实现退出。

四、主要成效

一是生态效益方面。该工程试点完成后，乌梁素海流域沙漠化进程得到控制，受损山体得到修复，矿山地形地貌景观恢复60%，乌拉山自然保护区及周边生态环境综合整治和修复效果良好；乌梁素海得到充足的生态补水，项目区内河道水动力、水循环明显改善，湖体和湿地的生态环境大幅改善，生态环境得到切实有效保护，提高生态系统服务功能，筑牢我国北方生态安全屏障。

二是经济效益方面。通过一定区域内所产生和形成的经营性资源，如防沙治沙的同时，开展梭梭林人工接种肉苁蓉，产出肉苁蓉名贵中药材；秸秆资源化利用项目可以生产生物质天然气、有机肥等产品，工程直接获取经济收益。除了直接经济收益外，乌梁素海湖区及周边人工湿地自然景观得到整体提升还会带动旅游业、增加就业机会，以及新增部分碳排放交易、新增改良土地租赁等潜在经济收益。

三是社会效益方面。以现代农牧业、清洁能源、数字经济、生态旅游为代表，以经济社会发展与生态环境保护相互协调、相互促进为目标，形成新型绿色产业发展格局。助力河套区域绿色高质量发展，使乌梁素海及周边群众生产生活得到明显改善，加快贫困人口脱贫步伐，维护边疆安定团结。扩大生态产品供给能力，让政府、企业和群众对环境污染治理和生态保护修复的重要性和价值有更充分的认识，进一步增强生态责任意识和绿色消费意识。

案例启示：乌梁素海山水林田湖草生态保护修复工程试点作为中央支持的试点之一，采取由中央财政支持基础奖补资金，市级政府统一实施、建章立制，社会资本联合体建立基金开展设计-建设-投资-运营-移交的模式，以“用活政策、增强项目自身造血机能、创新金融服务”助力生态修复产业发展，区别于“财政出钱、财政买单”的传统生态环境治理模式，是一项有益的新尝试。

案例8  上海嘉北郊野公园土地综合整治

—、项目概况

嘉北郊野公园市级土地整治项目位于嘉定新城西北部，是上海第一批试点郊野公园之一，规划定位为近郊休闲型郊野公园。嘉北郊野公园市级土地整治项目也是嘉定区区域总体规划实施方案中确定的区域“城市绿肺”，区域内现状呈现出“水、田、村相依相存”的江南水乡典型空间格局，尊重原生态景观价值，形成农林草湿交融的自然景观风貌，对构建上海基本生态网络、优化城市空间结构和防止无序蔓延具有生态空间锚固作用。同时，注重上海市民游憩需求，以人为本，塑造上海特色郊野活动空间，满足上海城市居民对自然生态空间日益增长的需求。规划总面积约1399.6公顷，一期郊野公园市级土地整治项目范围930公顷，一期开园范围509公顷。疁景公司（区属国有企业）负责嘉北郊野公园市级土地整治项目的实施建设，2013年开始规划，2017年初步建成开园。

二、主要做法

一是规划引领空间优化布局，综合利用支持政策工具包。按照 “总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效和质量提高”的总体要求，以土地综合整治为核心内容，运用增减挂钩等多种政策，通过开展田水路林村等农村土地要素在功能和形态上的综合整治，对嘉北地域独有的自然景观资源、文化内涵和历史文脉进行梳理提升，实现提升郊野地区生态空间功能、推进农业生产规模经营等多重目标。

二是财政支持资金与社会资本投入相结合，发挥财政资金带动效应。郊野公园的公益属性决定了以政府部门管理和财政支持为主，同时吸引社会资本投入，实行投资多元化和项目实施模式多样化相结合。面对资金难题，上海市积极探索政府与市场合作共建的模式，嘉北郊野公园建营过程中，涉及市级郊野公园市级土地整治项目专项资金8亿元，社会资金约50亿元。

三是设立产业投资基金，满足嘉北郊野公园项目区域内自然资源提质增效的大量资金需求，实现资本和资源的整合，提高政府财政资金运作效率。2013年，中国人寿主导发起与上海市嘉定区政府共同设立的有限合伙制城市发展产业投资基金。中国人寿、国寿集团、国寿财险等7家企业共同出资，总规模50亿元，存续期限为14年。主要投资方向为农民宅基地置换、大型居住社区、再生能源中心外围动迁、嘉北郊野公园生态环境建设等区级公益性项目。

三、运作模式

疁景公司由国寿（上海嘉定）城市发展产业投资企业与上海国际汽车城（集团）有限公司共同出资成立，负责实施嘉北郊野公园市级土地整治项目，并利用增减挂钩政策，通过项目区范围内低效建设用地工矿企业作为淘汰的落后产能拆旧地块，获得少量功能性地块的新增建设用地指标。2017年，以划拨方式获得公园内3个地块的使用权，用于新建嘉北郊野公园西游客集散广场工程。此外，以出让方式获得公园内30355平方米地块的使用权，土地用途为文体用地，后续将通过比如场地租赁等方式获取收益。

四、主要成效

一是生态环境得到明显改善，优化城乡空间布局。通过土地整治，将城市开发边界外能耗大、有污染、效益差的“三高一低”工矿企业进行减量化，目前已实现低效建设用地减量911公顷。清除污染源，实现污水排放减量99万吨/年。其中，减少工业企业污水排放量约88万吨/年，减少农村宅基地污水排放总量约11万吨/年，农村生活垃圾减量778万吨/年。通过河道疏浚，水系贯通，水质明显变好。通过林网减少，改善区域田间小气候，提高生物多样性。

二是促进土地整治供给侧改革，推动一二三产业融合发展。通过田水路林等农业基础设施配套，建成了服务于现代农业的设施基础，改善了农业生产条件。建设布局菜田、林地、葡萄园及养殖等多样化、规模化种植，与当地特色自然资源紧密结合，促进现代农业全产业链发展。同时，郊野公园生态景观节点（如梦里水乡、徐秦古村、水上游览路线等）的建设，增加了郊野公园的景观效益，提升了公园的吸引力。

三是城乡融合发展，促进城乡资源良性互动。该项目促进产业结构调整成效初显，促进项目区范围内低端产业企业219个优化产业结构，实现区域内低端企业的全部淘汰。嘉北郊野公园新增休闲游憩和观光娱乐的服务容量约为200万人次/年；可新增非农就业岗位约3.2万个，促进当地农业人口向镇区流动，实现就地城镇化。通过建立造血机制增加农村居民收入，预计增加家庭人均可支配收入2950元，增加当地集体经济组织年收益86万元，减轻了社会治理压力。

案例启示：郊野公园是上海积极利用国土空间综合整治平台，推进城乡重大生态功能区建设、促进乡村空间功能复合的创新探索。通过科学合理划分生产、生活、生态空间，利用国土空间规划、增减挂钩、土地供应等政策工具包和基金等金融工具，在耕地面积有增加、质量有提升的基础上，开展城市近郊自然生态空间的整体保护、系统修复，建成兼具生态、景观、耕地保护等多种功能的开放型生态网络节点性空间，同时满足了上海市民对自然、野趣公共空间的期盼。

案例9  湖北嘉鱼县官桥镇国土综合整治

一、项目概况

嘉鱼县官桥镇是湖北省自然资源厅2018年全域国土综合整治试点。项目区北靠长江、东畔西凉湖，是嘉鱼县江湖连通生态廊道。区域内长期存在湿地水田大片开挖养鱼、农村生活污水乱排、空间布局无序、村庄衰败、景观破碎等问题。项目以官桥村八组集体企业田野集团为实施主体，以官桥村为依托带动周边4个行政村，建设规模6.8万亩，通过全域整治，重点解决空间布局和生态环境问题，促进绿色生态农村产业、乡村治理融合发展。项目分两个阶段叠加实施：2019~2021年，开展山水林田湖草综合整治和美丽乡村建设，预算投资12.8亿元；2020~2022年，开展农村产业融合发展示范园建设，预计吸引社会资本投入40亿元。

二、主要做法

一是政府主导，打造长江大保护嘉鱼支点。嘉鱼县委、县政府树立生态文明理念，把全域国土综合整治作为落实长江大保护战略的重要抓手，以生态促产业、以产业促保护，积极探索绿水青山变金山银山的转换路径。科学设置项目建设目标，对项目实施提供政策指导和技术服务，对绩效指标落实进行全程跟踪监管。发挥政府主导作用，整合交通、林业、农业等相关部门资金4.5亿元集中投入项目区，利用项目区补充耕地指标和增减挂钩节余指标（以下简称“两项指标”）收益，对项目建设进行奖补。项目预计可产生增减挂钩节余指标1900亩、补充耕地指标4000亩，目前已经通过省级平台交易2.3亿元，后续指标交易预计可达6亿元。

二是企业主建，推进“山水林田湖草茶路村文”系统治理。针对生态环境问题，聚焦区域发展定位，以“十大公园”建设为引领，统筹实施裸露山体修复、水体面源污染治理、生态特色林保护、零星耕地归整、传统村落保护、空心村整治、茶园产业升级等工程，着力筑牢生态本底，全面提升项目区资源、资产、生态、文化价值。

三是生态引资，打造绿色产业集群。生态就是资源，生态就是生产力，生态环境越来越成为吸引企业落户的核心要素。通过全域国土综合整治优化空间布局、修复生态环境、改善基础设施，形成宜居宜业良好环境，先后引进蓝城集团、武汉东湖学院、正邦集团等社会资本40亿元，打造农业技术、康养护理、旅游休闲、教育科研、生猪养殖等产业基地和特色小镇，已签约投资20多亿元。

四是农事农办，推行“共建、共营、共享”模式。坚持农民主体地位，充分发挥集体企业带动作用。通过特色农业产业提档升级， 建立“龙头企业+农民合作社（家庭农场）+农户”为一体的农业产业化联合体，农民通过“租金保底+盈余分红+打工收入”形式，分享生产、加工、销售环节的多重收益。对农田整治、植树造林、农村道路等基础工程，由村集体组织村民施工，增加农民收入。

三、运作模式

一是利用增减挂钩等自然资源支持政策，指标收益反哺农村。 嘉鱼县政府在项目区统筹整合交通、林业、农业等相关部门项目，委托县城投公司对项目区产生的“两项指标”收益通过以奖代补方式全部反哺项目建设。政府投资突出保护修复生态环境、改善基础设施、提升资源资产价值，最大化撬动社会资本参与积极性。

二是企业主体投入建设运营，提升产业收入。田野集团作为项目实施主体，通过空心村整治、零星耕地归整等，有效增加耕地面积；改善农业生产基础设施条件，打造特色农业产业品牌。通过政府“两项指标”收益奖补和产业收入，实现项目资金平衡。

三是生态改善带动多元化产业发展，拓宽收入渠道。通过空间布局和生态环境优化，提升招商引资竞争力，吸引旅游、康养等新产业新业态落户，实现农村资源二次开发，延长生态产品价值链。

四、主要成效

一是区域生态环境全面提升。通过退垸还湖、退渔还湿，修复湿地面积1665亩；疏浚河道，修建沟渠微生态净化系统，改善水生态环境，项目区内劣V类水体提升为III类。修复裸露山体456亩，改造退化林12000亩，区域生态服务功能提高。

二是绿色产业格局初步形成。建设虾稻共作基地、杂粮基地、 茶果基地、中药材花海基地，增强乡村旅游吸引力，打造旅游、康养、科教等绿色产业，直接带动就业1000余人，预计年可接待游客50万人，年新增收入2亿元等。

三是农村人居环境大幅改善。项目区配套给水、排污、电力、 天然气等基础设施，在保留部分特色村庄的同时，在三个中心村分别建设以农业生产为主体的集迁小区，在城乡结合部规划建设1178户居民小区，打造交通便捷、环境优美、宜居宜业、治理有效的美丽乡村。

案例启示：开展全域国土综合整治试点是湖北省贯彻新时期生态文明建设理念的一项新举措。嘉鱼县抓住机遇，用活政策，将“两项指标”收益反哺农村，激励社会资本参与，充分发挥本土集体企业优势，在优化生产、生活、生态空间，建设良好生态环境的基础上，带动一二三产业融合发展，促进乡村治理能力提升，为解决乡村地区生态保护修复与区域协调发展，进行了实践探索。

案例10  浙江温州借助社会资本推进“海上花园”建设

—、项目概况

温州市洞头“蓝色海湾”整治行动项目以提升海岛及周边海域生态环境质量和生态服务功能为目标，针对海洋环境质量下降、自然岸线受损、滨海湿地生态功能退化等问题，开展海洋环境综合整治、沙滩整治修复、红树林湿地建设等工程。项目吸引浙江重山实业有限公司、温州环岛酒店开发有限公司、洞头区木心合文化旅游公司等民营企业投资运营。

二、主要做法

温州市洞头区借助“蓝色海湾”整治行动项目，按照全域规划、整岛修复原则，将“蓝色海湾”整治项目总体方案设计统一纳入全域概念性规划，做好各子项目方案的衔接。同时，出台了《温州市洞头区社会资本参与海洋生态保护修复项目建设管理试行办法》，明确按照“谁修复、谁受益”的原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等方式，积极探索社会资本参与海洋生态修复新模式。

三、运作模式

本项目采用“上级专项奖励+地方政府自筹+社会资本参与”模 式开展工作。

一是东沙渔港边的沙滩修复。由温州环岛酒店开发有限公司投资500万元建设，兼顾生态功能与酒店配套，政府明确竣工验收5年后对企业投入的投资成本进行回购。回购前，企业负责沙滩管养工作,也允许企业对外进行社会化服务外包。目前，该沙滩完工后大大提升了浅水湾养老休闲产权式酒店周边配套环境，实现了政企双赢。

二是青山岛沙滩修复。由浙江重山实业有限公司投入2000万元，建设过程中同步对周边海岸线进行整体环境整治提升，并带动了温泉泥浆、青山海洋牧场、离岛度假等项目建设。沙滩修复后将委托给业主对沙滩及周边相关配套进行运营和管养，运营期20年，有效解决生态项目建设与后续管理衔接难题。

三是采用“村企共建”模式。村民参与陆域配套设施建设、后续运营等可获得一定利益，并通过整体海岛旅游综合开发带来游客接待、休闲度假等流量经济及溢出效应，实现了农民转产增收、企业获益增效。韭菜岙沙滩修复后，将其租赁给洞头区木心合文化旅游公司，由其负责管理、维护等。此外，还吸引了社会资本参与红树林湿地生态养殖等。通过让社会资本参与海洋生态保护修复，既能减轻地方财政压力，又可以利用开发成果反哺生态环境，一举多得。

四、主要成效

一是海洋生态功能得到提升。通过“蓝色海湾”整治行动项目，洞头已完成清淤疏浚157万立方米，修复沙滩、卵石滩面积10.51万平米，建设景观廊道23.73公里，提升南塘湾滨海湿地公园面积330亩，种植红树林419亩，修复污水管网5.69公里，一类、二类水质面积占比增加10.4%。其中，红树林湿地的建成恢复了底栖生物生境，吸引了大批候鸟来此栖息，改善了海洋生态环境。

二是有效带动社会资本投入。通过吸引社会资本参与海洋生态保护修复，既能减轻地方财政压力，又可以发挥企业经营管理灵活等优势，加快推动项目实施。同时，按照“谁修复、谁受益”的原则，相关企业在开展生态修复后，获得一定期限的自然资源资产使用权，并借助优良的生态环境，可以获得可观的投资回报。

三是带动周边群众致富。以洞头区东岙村为例，借助“蓝色海湾”整治行动，持续探索美丽经济的海岛实践模式。2019年，村级年度总收入从6000万元增加到1.3亿元，旅游综合年收入达5000万元，先后获评国家3A级景区、中国美丽休闲乡村、浙江省百强魅力乡村等金名片，实现了黄沙变黄金、石屋变银屋的乡村蝶变，从经济薄弱村一跃成为远近闻名的景区村、网红村，成为“绿水青山就是金山银山”在洞头的真实写照。

案例启示：社会资本助力洞头区海洋生态保护、修复、提升，是温州市“蓝色海湾”整治行动一项重要举措。其实现了增加滨海湿地面积，改善近海海水水质，使人民享受到了碧海蓝天、洁净沙滩。通过赋予企业一定期限沙滩等优质旅游资源的使用权，充分发挥浙江省、温州市及洞头区等多企业联动的商业运营管理优势，给企业带来了可观的收入，带动了滨海旅游发展，进而科学合理开发利用了海洋资源，维护了海洋自然再生能力，为海洋生态保护修复提升与可持续发展探索出新路径。