矿山行业混改究竟如何改？

近年来，混合所有制改革成为一个热门话题。从中央到地方，政策齐发，动作频频，混改正加快步入“升级版”阶段。

矿业行业成为混改的一个重要领域，尤其是油气领域的混改更是重中之重。而随着建筑石料市场的火爆，国有资本大举进军砂石骨料行业，让建筑砂石矿山的混改在风生水起的同时，也变得扑朔迷离起来，一些不合时宜甚至违背中央政策的混改也开始蠢蠢欲动。

混改的提出及发展

要想顺利推进混合所有制改革，首先要厘清混合所有制的概念。

“混合所有制是指在同一经济组织中，不同的产权主体多元投资、互相融合而形成的新的产权配置结构和经济形式。”北京市雨仁律师事务所合伙人、矿法研究中心主'任申升说，从宏观层面讲，混合所有制是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，既有国有、集体等公有制经济，又有个体、私营、外资等非公有制经济。在微观层次上，是指在一个企业中产权主体多元化，由不同所有制性质的投资主体共同出资组建，各产权主体都在其中有着一定的影响和作用。

而混合所有制经济则是一个宏观层面的语义概念，它是指国家所有、集体所有、非公所有的生产资料所有制成分，至少两种组合在一起的经济制度，表现形式主要有交叉持股、股份制、上市等，其发展而成的微观形态是混合所有制企业。

“混合所有制经济是各种不同所有制资本，通过多元投资、相互融合而形成的产权配置结构和经济形式。混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，是现代企业制度的重要基础，是深化国有企业改革的重要突破，是增强国有企业与民营企业两个活力的重要动力，是形成竞争性市场结构的助推力量。”申升分析说。

我国混合所有制经济的提出由来已久。早在1997年9月召开的党的十五大上，混合所有制经济概念第一次正式提出。

这次大会通过的报告指出，“要全面认识公有制经济的含义，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”

随后，在党的各种会议及政府报告中，对混合所有制经济的描述不断丰富和完善。

1999年9月，党的十五届四中全会开始将“开展股份制经营、发展混合所有制经济作为国有大中型企业改革的一个重要方向”而提出。

2002年底，党的十六大明确指出，要“深化国有企业改革，进一步探索公有制的多种有效实现形式；除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。”

2003年10月，党的十六届三中全会报告则对“发展混合所有制经济”的表述予以进一步强化，提出要“大力发展混合所有制经济”。

2007年，党的十七大提出“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“国有资本、集体资本、非公资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。

2014年，《政府工作报告》进一步提出要“加快发展混合所有制经济”。

2015年，《政府工作报告》又一次明确提出“有序发展混合所有制经济”。

而到了2016年，随着改革的不断深入，混合所有制经济改革也正式被提上了重要的议事日程。“混改”一词由此正式提出。

在2016年召开的中央经济工作会议，首次提出了混合所有制改革。会议强调“混合所有制改革是国有企业改革重要突破口”。

2017年，党的十九大报告指出，“要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。

2018年的中央经济工作会议，再次强调要“积极推进混合所有制改革”。

2019年《政府工作报告》中，强调要“积极稳妥推进混合所有制改革。深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向场”。

党中央、国务院对发展混合所有制经济的重视程度可见一斑。可以说，坚持和完善基本经济制度，激发国有经济和民营经济的增长动力与潜能，这是发展混合所有制经济的根本目的。

而矿产资源作为工业的粮食和血液，如何通过混改来打破油气领域壁垒，激发矿业企业活力，并在保证国有资产保值增值的同时保障矿产资源供应能力，正是矿业领域混改的重点和难点。

混改的意义及路径

混合所有制改革，即在国有企业中引入其他国有资本或非国有资本以实现企业股权的多元化。这项改革是中国特色社会主义市场经济建设的重大内容，也是全面深化经济体制改革的重要抓手，对于维护国家长治久安，保持社会稳定，改善国有企业经营模式，提高国有经济的控制力和竞争力，促进国家经济结构转型升级等具有十分重要的意义。

“深化国有企业混合所有制改革是实现经济高质量发展的关键环节，国有企业实施混合所有制改革的目的，主要在于推动完善现代企业制度，激发经济活力，提高国有资本配置和运行效率以及促进国有企业转换经营机制，从而更好满足人民日益增长的美好生活需要。无论是央企集团还是地方国企，未来实施混合所有制改革都是在建立‘以管资本为主’的国有资本管理体系。”申升介绍，混合所有制改革的主要途径是民营企业或外资企业等非公有制经济进入国有企业，混合所有制改革的主要方式包括股权投资、基金投资、改制上市等。

然而，国有企业混合所有制改革历程并不顺利，其大致经历了早期萌芽（1980-1993年）、实践探索（1993-2013年）、初步发展（2013-2018年）、深化发展（2018年至今）4个阶段。特别是在实践探索阶段，当时包括矿业企业在内的国有企业普遍进行了公司改制，部分矿山企业的干部职工纷纷持股。

从实践探索看，目前发展混合所有制较为常见的有3种路径：

一是国有企业引入非国有资本参与改革。其主要做法是，非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组，参与国有控股上市公司增资扩股，参与国有企业经营管理。二是引入战略者投资平台。三是采取增资扩股、出资新设等方式探索实行企业员工持股计划。

“国有企业推进混合所有制改革，既要注重‘混合’，更要注重‘改革’，产权‘混合’是途径，体制‘改革’是目的，要通过混合所有制改革真正在破除国有企业不适应市场竞争的体制机制上取得新的明显进展。”申升说，优势互补是国企混合所有制改革的基础。无论是国有企业还是非公企业，混合所有制改革都必须能够在某些方面有利于参与改革的主体，而资源优势互补就是国有企业和非公企业参与混合所有制改革、相互融合的基础。如果改革仅对国有企业有利，非公企业必然不会参与；如果仅仅对于非公企业有利，即便国有企业在国家的号召之下实施了混合所有制，这种形态下的混合所有制企业或项目也难以持续。

“国有企业混合所有制改革不是国有企业私有化问题，也不是国有企业侵蚀私有企业的‘国进民退’问题，国有企业混合所有制改革的目的是利用混合所有制的制度形式，充分发挥国有企业与私有企业的比较优势，实现融合发展。国有企业混合所有制改革应在统一理论逻辑基础上转变改革观念，树立混合所有制改革的共同理念，消除混合的顾虑与抵触，拓宽混合广度和深度。”申升进一步分析说。

混合所有制改革是一个非常复杂的系统工程，涉及股权结构设计、各方利益调整、激励机制重构、产权市场交易以及资产价值判断等企业内外的各种活动，要求确保各类产权得到平等保护，确保股权转让、增资扩股等市场信息公开透明，确保市场交易过程被严格监管和第三方机构的作用有效发挥，这都需要以法律制度建设为前提。

特别是对矿业行业来说，由于市场周期性波动大，主要体现价值的矿产资源又深埋地下，具有很大的不确定性，这就增加了混改中资产价值的评估及确定难度。如果在矿产品市场低谷时选择混改，容易给人留下贱卖国有资产之口实。所以，许多矿山企业在混改时畏首畏尾，顾虑重重，不敢轻易混改。

混改的原则和方向

我国的国有企业混合所有制改革曾遭遇一波三折的历程。特别是在1993年到2013年这个实践探索阶段，包括矿山企业在内的许多国有企业基本上都按有关政策规定进行了公司化改制，煤炭行业的矿务局也一夜之间变成了煤业（集团）公司。期间，煤炭行业混改最成功的莫过于河南神火集团有限公司。该公司混改后，企业活力大增，一跃成为全国的明星企业。还有紫金矿业集团股份有限公司，2003年12月成功登录香港股票市场、拉开混改帷幕后，该企业的发展一路高歌，现位列世界500强。

然而，许多国有企业的混改却并没有这么幸运。由于法律法规不连续，加之国家相关部门为规范国有企业改制行为、防止国有资产流失而出台了《关于规范国有企业持股、投资的意见》等一系列新政策后，许多央企对干部、职工股权进行了一次全面清退或转让，致使许多央企的混改暂时陷入停摆阶段。

这场清理股权风还波及到许多地方国有企业。河南禹州市有一家地方国有煤矿，1994年企业改制为公司时，在上马新的煤矿项目过程中遭遇了资金困难，通过多方协调从国家开发银行贷来的2000多万元只是杯水车薪，而地方财政面对巨额投资也不愿投入。这家矿山被逼无奈，由党员干部带头，发动职工集资建设新矿山。1994年-1998年间，该公司累计经过三四轮集资，才勉强维持了新矿山建设。

由于煤矿项目建设周期长、投资大、回报慢，加之彼时煤炭市场疲软，这家公司集资到期后无法及时偿还干部职工集资款。为了煤矿项目长远投资和建设，该企业开始效仿近邻的神火煤炭集团公司，于1998年前后又发动党员干部，把集资转为股权，以从根本上缓解建设资金压力。职工虽然对此颇有怨言，但为了企业的长远发展，依然接收了公司的这一决定。然而，到了2004年前后，当地政府引入一家省属大型煤炭企业进驻。为了便于省属煤炭企业兼并收购这家地方国有煤炭公司，地方政府就强令职工退股，最终导致这场比较成功的混改无疾而终。

2016年以来，国家多次要求全面加快推进混合所有制改革后，混改又一次迎来了东风劲吹的良机。国务院国资委党委书记、主任郝鹏近日在接受媒体采访时表示，《国企改革三年行动方案（2020-2022）》不久将印发实施。中国将以实施国企改革三年行动方案为契机，再次吹响改革的冲锋号，通过加快深化改革，让企业机制活起来，让布局结构优起来，让发展动力强起来。

据了解，“三年行动方案”最重要的工作是推动垄断行业包括铁路、油气、电力等领域的改革，深入推进混合所有制改革，不仅要推动产权混合所有制，还要打破垄断，建立市场化的经营机制。本着先易后难的原则，国企攻坚战后的新三年行动方案，就是要在已经实现市场化的部分继续巩固和深化，然后啃最后的硬骨头，推动改革不断取得突破性进展。

在新的改革路线图引领下，国企混改正加快步入“升级版”阶段。业内人士认为，今年作为国企改革三年行动计划的开局之年，随着四批210户混改试点以及“双百行动”“区域综改试验”“科改示范行动”等一系列改革举措全面启动，数千家企业改革试点将全面提速，奏响资本市场强音。

央企混改在提速扩围，地方混改也在加速落地。然而，不容忽视的是，一些地方在推进国有企业混改过程中，以“我中有你，你中有我”为名，在推进国有企业混改同时，还要求民营企业也必须进行混改，让国有资本参与民营企业甚至控股民营企业，完全违背了混改的初衷和方向。

特别是近年来，随着砂石骨料价格的暴涨，一些央企、地方国企纷纷进军砂石矿山，甚至不惜以天价来竞拍矿权。更有一些地方政府，对新设立的砂石矿业权，明令要求只准央企或地方城投公司来投资建设砂石矿山。如果民营企业进入，地方城投公司必须以“干股”的方式进行控股。

在此背景下，一些民营砂石矿山主动与央企或地方国企合作，用他们的话说“穿个黄马甲”对发展更有利。只要双方你情我愿，这样的混改也无可厚非。然而，在一些地方，一些民营砂石矿山本来自身发展很好，不愿意也不需要进行混改，可当地政府看砂石行业有利可图，就变着法逼迫企业进行混改，让城投公司等国有企业参股或控股民营矿山。

“通俗地讲，‘以民营企业为主体进行混改’实际上就是通过股权转让、增资扩股、股权置换等多种方式，与国有企业或其他所有制主体进行合作。从主体而言，这属于平等民事主体之间的交易行为，应当遵守民事活动平等、自愿、公平和诚实信用等基本原则。”申升分析说，交易的任何一方均不得以自身的强势地位胁迫另一方进行不平等的交易。交易主体有权按照自己的真实意愿独立自主地选择、决定交易对象和交易条件，建立和变更交易法律关系，并同时尊重对方的意愿和社会公共利益，不能将自己的意志强加给对方或任何第三方，其他任何机关、团体或个人等第三方都不能干涉。如果地方政府对不愿意混改的民营企业强令进行混改，就违背了国家相关法律和诚实信用的市场经济活动道德准则。

申升还指出，混改的当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务，对任何经营者都应以市场交易规则为准则，享受公平合理的对待，既不享有任何特权，也不履行任何不公平的义务，权利与义务相一致。尤其要在混合对象与混合方式上“因需而宜”，坚持混合对象与混合形式的市场化选择方式，规避逆向选择风险，积极鼓励通过纵向一体化、横向一体化、兼并、重组、出资新建、项目投资、资本混合等多种形式的混合所有制改革。

可以说，当前我国的混改已进入深水区、攻坚期，如何改怎么改还有待于在实践中进一步探索、检验。但不论如何改，具体到矿业行业，目标永远只有一个，那就是通过混改来激发国有经济和民营经济的增长动力和潜能，全面实现我国矿业经济的高质量发展，真正实现矿业大国到矿业强国的转变，从而提高我国矿产资源的保障能力，更好满足人民日益增长的美好生活需要。