世界不少地方土著居民受资源腐败影响

我们列举几个例子，说明对土著人民权利和福祉的威胁如何在自然资源领域表现出来。我们通过布鲁金斯学会的提高透明度减少腐败项目(The Leveraging Transparency to Reduce Corruption ，LTRC)最近的工作来看待这个问题，该项目旨在更好地理解这些威胁，并提出支持土著社区的方法。 

世界各地的土著土地权利都在遭受侵犯:尽管土著人民声称对地球上一半以上的土地和森林拥有传统权利，但各国政府已经承认他们在全球范围内使用或拥有的合法权利仅为18%。这不仅是一个法律问题，也不仅仅是一个经济问题:土地在世界各地土著人民的文化、精神和宗教生活中发挥着不可分割的作用。

在最近发布的一份报告中，提高透明度减少腐败项目(LTRC)考察了整个自然资源价值链(the Natural Resource Value Chain，NRVC)的腐败风险。自然资源价值链（NRVC）包括资源开采的整个生命周期，从开采自然资源的决定、管理开采条件的合同、生产本身，以及开采产生的收入和政府支出。

在自然资源价值链（NRVC）的第一步（即提取决定）中，土著人民常常被排除在决策权之外。政府、行业行动者和土著人民在启动可能具有破坏性的项目之前进行协商的原则已在很大程度上根深蒂固，特别是在拉丁美洲; 但是，在大多数司法管辖区，部落和其他土著群体在开采之前的更严格的同意标准尚未确立。

其结果是，商业利益往往优先于土著权利，使得许多土著社区除了通过抗议来保护自己的社区外，几乎没有其他手段。世界各地的土著人民与政府围绕采矿项目的冲突不断爆发，土著土地继续受到采矿项目的威胁。

对土著土地的威胁自采矿项目开始就一直持续。相反，资源开采—无论在本土或周边—都可能对环境造成严重破坏，损害公众健康。通过从微观层面贿赂环境检查员，到宏观层面为了商业利益而撤销法规等机制，腐败可以加剧对这些环境的损害。

最后，尽管土著人民不成比例的承担着资源开采的成本，但他们从资源衍生的财富中获得的利益往往远远少于应得的份额。由于缺乏经济多样化和国家对公共服务方面相对缺乏对采矿业务的投资，例如澳大利亚等受采矿影响地区的土著社区的情况几乎没有改善。

但是，这种情况并不是不可避免的，土著人民采取的有效的参与办法可以导致更公平的收入分配安排和其他通过谈判达成的积极协定，这在某一个澳大利亚采矿区域可以看到。

在提高透明度减少腐败项目(LTRC)的最新报告中，我们确定了五个关键背景因素-国家占领，政府效力和能力，冲突和社会与政治信任，法治，公民空间和舆论自由-当这些因素都俱备时，便可以实现更有效的资源治理 ，但是如果受到限制，则会阻碍其改进工作。

这些背景因素是提高透明度减少腐败项目(LTRC) “大透明度，问责制和参与（TAP-Plus）”框架的重要组成部分，该框架假设透明度，问责制和参与（简称TAP）机制的捆绑方法，以及对背景因素的关注，以及TAP领域之外的补充措施，并考虑到TAP干预措施之间的实施差距，可以推动改善采掘性自然资源治理。

下面，本文着重介绍四个具体案例，其中土著人民的权利和福祉受到采矿项目和时有的本国政府的威胁，以及在这些情况下起作用的一些背景因素。

通过将私人利益置于公共利益之上，国家掠夺可能会阻碍做出公平发展决策的努力。在巴西，管理机构的侵占对土著利益构成了重大威胁。

巴西总统雅伊尔•博尔索纳罗(Jair Bolsonaro)在2018年的竞选中呼吁开放土著土地用于开发，这为他赢得了巴西农业综合企业游说团体的支持。为了奖励这些支持者，他发布了一项行政命令，将对土著保护区的管理从巴西土著管理局(FUNAI)移交给了巴西农业部，后者也被这些农业综合企业所掌控。这样一来，博尔索纳罗就危及了对土著人民的保护。

在这一监管移交后不久，博尔索纳罗政府就可以自由地宣布开放土著保护区开发的计划，而无需征得土著居民的同意——这是对土著权利的巨大倒退。这些计划在矿业部门非常受欢迎，自博尔索纳罗上任以来，在本土土地上采矿的申请增加了91%。最近，博尔索纳罗签署了一项法案，为进一步开发土著土地扫清了道路，这一过程完全绕过了巴西土著管理局(FUNAI)的建议。

博尔索纳罗政府遇到了重大阻力，巴西国会投票决定恢复巴西土著管理局(FUNAI)的部分权力，博尔索纳罗开采土著土地的尝试也面临着民众抗议形式的抵制。

博尔索纳罗的批评者认为，他咄咄逼人的言辞似乎鼓励了非法探矿者，破坏了法治。政府没有检查这些探矿者:例如，在亚诺马米（Yanomami）土著领土上，军方放弃了旨在阻止探矿者进入的前哨，这表明他们可以不受惩罚地进入。第二年，2万多名矿工入侵了亚诺马米（Yanomami）保护区。从2019年1月博尔索纳罗上任到2019年9月，对土著土地的入侵比前一年增加了40%。 

博尔索纳罗政府打击非法采矿的失败给土著居民带来了严重后果。例如，在亚诺马米（Yanomami）人中，据报该地区的矿工用汞污染河流，传播疟疾和其他疾病，并导致土著人民死亡。 

秘鲁面临着日益严重的非法采金问题，这已成为该国近年来最赚钱的非法产业。腐败在非法采矿活动的扩散中扮演了一个突出的角色，因为缺乏监督和容易贿赂的地方官员创造了有利的环境。此外，非法采矿活动往往高度分散，这一事实使它们成为大量其他非法活动的温床，包括洗钱和贩毒活动。

秘鲁土著居民受到非法采矿者剥削的风险特别高，原因有三。首先，由于部落被系统地排除在发展谈判之外，他们对土地的要求往往被认为不那么合法，没有充分的法律保护，而且经常与其他群体的要求发生冲突。

由于地方政府能力有限，无法改善资源驱动的冲突，削弱了土著和非土著秘鲁人之间的联系，这使得问题更加严重。在秘鲁开展反腐败工作之际，提高透明度减少腐败项目(LTRC)认为，必须加强地方政府的能力，以确保公平执法。

其次，对于没有国家身份证件的秘鲁人（indocumentados）来说（其中许多属于土著群体），非法采矿是极少的就业机会之一，因为正式就业需要证件。

第三，由于一些土著群体高度孤立，个人面临更大的被贩卖和强迫劳动的风险。在一个可怕的例子中，在秘鲁马德雷德迪奥斯（Madre de Dios）最大的非法矿场的工人们回忆起，土著亚马逊人在枪口的威胁下被带到偏远的矿场工作。 

市场对可再生能源兴趣的提高已深深影响到土著居民。这种动态在南美的“锂三角”中表现得很明显，它包括智利、阿根廷和玻利维亚的部分地区。尽管各方的估计各不相同，但这一锂三角地区拥有全球一半以上的锂储量。锂(锂离子电池的关键部件，为智能手机和电动汽车等产品提供动力)的需求激增，预计到2025年，锂的供应量将增长两倍。

锂矿开采有可能创造就业机会和收入，使受采矿活动影响的社区受益。然而，许多受到锂开采影响的土著社区对采矿活动带来的环境和治理风险，包括外国公司在合资企业中的巨大影响力，提出了担忧。

在智利，当地社区对锂提取的环境影响表示担忧，包括潜在的污染和由于提取所需的大量水而导致的水资源短缺。地方社区的新监测努力试图改善这些问题，但这些社区、行业和政府之间的协调可能受到信任力不足的限制。

锂的开采也对玻利维亚的土著社区造成了破坏。根据玻利维亚2012年的人口普查，土著社区占该国总人口的40%以上。玻利维亚是世界上最大的盐沼——乌尤尼盐沼(Salar de Uyuni)的发源地，其锂资源至少占世界总量的25%。乌尤尼盐湖所在地波托西省(Potosi)出现了抗议活动。当地人表示，他们担心该地区得不到足够的好处，无法证明计划中的锂矿项目造成的中断是合理的。由于抗议者要求提高开采特许权使用费，并要求将锂矿开采收入更多地分配给当地社区，玻利维亚政府于2019年取消了该项目的合作伙伴关系。