推进矿业权出让方式改革的思考

2019年12月31日，自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）（以下简称7号文），推进矿业权出让制度、油气勘查开采管理、储量管理3方面11项改革，对进一步完善矿产资源管理具有重大意义。为深入领会自然资源部关于推进矿产资源管理改革精神，本文就矿业权出让方式改革进行了梳理，回顾了我国矿业权出让方式管理政策历史沿革，探究从以申请批准方式到全面推进竞争性出让管理政策演变的内在逻辑，提出为适应矿业权出让方式改革需要转变的管理思维、管理方式和完善管理制度的政策建议，为更好贯彻落实矿产资源管理改革提供了参考。  

一、7号文推进矿业权出让方式改革的举措

 7号文规定，全面推进矿业权竞争性出让，严格控制矿业权协议出让，除协议出让外，对其它矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。严格控制协议出让，体现在以下3三个方面： 

（一）严格控制协议出让的范围 矿业权协议出让限定为3种情形：第一种情形，稀土、放射性矿产勘查开采项目；第二种情形，国务院批准的重点建设项目；第三种情形，已设采矿权深部或上部的同类矿产，对这类情形协议出让还必须要同时符合下列3个附加条件：一是为《矿产资源分类细目》规定的同类矿产，但普通建筑用砂石土类矿产除外；二是需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源；三是有利于矿山安全生产和资源合理开发利用等。 

（二）严格协议出让价格的公正性 协议出让矿业权，必须实行价格评估、结果公示，矿业权出让收益由自然资源主管部门根据评估价值、市场基准价确定。《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）规定，通过协议方式出让矿业权的，矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定。 

（三）严格协议出让程序的公开性 地方自然资源主管部门协议出让矿业权须征求同级地方人民政府意见，需自然资源部协议出让的矿业权应先征求省级人民政府意见。《矿业权交易规则》（国土资规〔2017〕7号）规定，以协议方式出让矿业权的，自然资源主管部门在确定协议出让矿业权受让人和出让范围后、申请登记前，应当将相关信息进行公示；在受理后，应当将相关信息对外公开。

 二、我国矿业权出让方式管理政策历史沿革 

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源管理是国家管理的一项重要内容，矿产资源管理制度和管理措施必然要适应和顺应国家管理体制、管理理念的变化而调整。我国矿业权出让方式管理政策随着国家从计划经济逐步走向社会主义市场经济、从追求经济高速增长转向经济高质量发展，而在不断调整变化，从申请批准，到申请批准与市场竞争出让相并重，再到现在全面推进市场竞争出让。

 (一）1986年~1998年，全面实行申请批准方式出让 1986年《矿产资源法》颁布实施，自新中国成立以来首次在法律中提出探矿权、采矿权的概念，建立了探矿权、采矿权申请批准管理制度。1987年配套法规《矿产资源勘查登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》颁布实施，对探矿权、采矿权申请主体、申请审批程序等作出了具体规定。1986年矿产资源法颁布实施，将探矿权、采矿权纳入到法制化管理轨道，改变了我国高度计划时期的矿产资源勘查开采管理制度，建立了适应改革开放发展需要的探矿权、采矿权管理制度，勘查、开采矿产资源必须要先依法申请探矿权、采矿权，经登记管理机关批准登记发证后，方可开展矿产资源勘查、开采工作。 

（二）1998年~2005年，以申请批准为主，探索推进竞争性出让 随着我国社会主义市场经济发展，探矿权人除国有地勘单位外、采矿权人除国有矿山企业外，还出现了大量私营、个体、外商等多种经济类型的主体，完全以申请批准方式无偿授予探矿权、采矿权的单一管理制度，已越来越不适应社会发展形势要求，非国有单位通过申请批准方式取得探矿权、采矿权，无偿占有国家出资开展勘查探明的矿产地，国家投资形成的勘查成果未得到有效保护，国家权益没有得到有效维护，国家利益受到侵害，国有资产流失严重。 为维护国家权益，1996 年对《矿产资源法》进行了修正，建立了探矿权、采矿权有偿取得制度。1998年配套法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》颁布实施，要求对出让国家出资勘查探明的矿产地，收取探矿权、采矿权价款；同时探索采取招标投标方式竞争出让探矿权、采矿权。 为适应社会主义市场经济发展，总结地方竞争性出让改革探索经验做法，培育和规范矿业权市场，原国土资源部于2000 年印发了《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号），增加了矿业权拍卖出让方式；2003 年印发了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（实行）》（国土资发〔2003〕197 号），增加了矿业权挂牌出让方式，规定了矿产地必须以招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权。 

（三）2006年~2014年，竞争性出让范围不断扩大，增加了协议出让方式 随着矿产品价格上涨，勘查、开采技术进步，矿产资源开发成本下降，而矿产资源税费制度没有顺应矿业形势发展变化而做相应调整，严重滞后于管理实际，经济手段未能有效发挥调节作用，继续以矿产地作为招标、拍卖、挂牌出让矿业权的条件，不完全符合市场经济规律和地质工作规律，对成矿富集区和沉积型矿产，虽然地质勘查工作程度达不到矿产地标准，但勘查风险已经很低，以申请批准方式出让，申请人取得探矿权容易获得超额收益，不仅国家权益没能得到有效维护，还容易助长矿业权炒作行为，扰乱矿业权市场秩序。 2005年，国务院印发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号），要求全面实行探矿权、采矿权有偿取得制度，采取市场竞争方式出让探矿权、采矿权，规范矿业权市场。贯彻落实国务院决策部署，2006年原国土资源部印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），根据矿产资源自然赋存特点和以往地质工作程度，将不同勘查风险程度的矿产资源，实行申请批准、招标、拍卖、挂牌等不同的出让方式；同时，增加了矿业权协议出让方式。 

（四）2015年~2019年，以竞争性出让为主，严格限制协议出让 2013年~2015年，国家对19个省（区、市）开展矿产资源领域专项审计，发现一些地方没有严格执行招拍挂出让管理政策，擅自扩大协议出让矿业权范围，违规出让矿业权。贯彻落实国务院决策部署，原国土资源部2015年印发了《矿产资源领域专项整治行动工作方案》（ 国土资发〔2015〕100号），要求扩大市场竞争出让矿业权范围，进一步严格规范协议出让；2015年印发了《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（ 国土资规〔2015〕3号），要求从严控制协议出让范围，逐步减少协议出让数量。 2015年，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出要完善矿产资源有偿使用制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，在山西、福建、新疆等6个省（区）开展改革试点，探索全面推进矿业权竞争性出让，严格控制协议出让。 

（五）2020年以来，全面推进竞争性出让，严格限制协议出让 在6省（区）改革试点基础上，2019年12月31日，自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），在全国范围内全面推进矿业权竞争性出让，严格限制协议出让。

 三、探究我国矿业权出让方式管理政策演变内在逻辑 

据学者通过对美国、澳大利亚等70多个国家和地区矿业权出让方式研究，以申请批准方式出让矿业权是这些国家比较普遍的做法。我国矿业权出让方式，从1986年《矿产资源法》确立以申请批准方式，经过30多年的演变，到现在的全面实行竞争性出让。通过梳理探究管理政策演变的内在逻辑，主要有以下几方面。 

（一）国家财政出资地质工作程度较高的基本国情 1953年，我国实施第一个五年计划，就遇到了矿产资源短缺这一难以逾越的障碍。1956年，毛主席指出，地质工作搞不好，一马挡路，万马不能前行。国家把地质工作摆到了“先行”地位，组建了百局千队百万地质大军，投入大量财政资金开展地质调查和矿产勘查工作。经过几十年来国家财政资金持续投入，地质工作程度大幅提高，我国陆域中比例尺区域地质调查实现了全覆盖，发现了大量矿（化）点和矿化线索，实行矿业权竞争性出让具有一定的地质工作基础条件。 

（二）主动适应社会主义市场经济发展 随着我国社会主义市场不断发展，矿产资源勘查、开采投资主体呈多元化，既有国有地勘单位、国有企业，也有民营企业、外资企业等，矿产资源管理除了必要的行政手段外，还需要充分发挥经济、技术、法律等手段。在矿产资源配置方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，对矿业权出让采取多种形式的市场竞争机制，特别是地质工作程度较高的区块全面推进公开市场竞争方式出让，经过市场充分竞争后，有利于资源价值发现和优化配置，吸引各种经济类型投资主体参与矿产资源勘查开发。 

（三）积极顺应推进生态文明建设 党的十八大以来，党中央把生态文明建设放在突出的战略位置，作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容，提出一系列新理念新思想新战略。推进矿业权出让方式改革是贯彻落实生态文明建设的一项重要内容。中共中央、国务院于2015年3月印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要进一步深化矿产资源有偿使用制度改革，全面推进矿业权市场建设；2015年9月印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出要完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让。为贯彻落实《生态文明体制改革总体方案》，2017年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，提出要以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，2017年~2018年先在山西、福建等6省（区）进行试点，2019年在全国推广实施。 

（四）以公开促进公平公正从源头上防范廉政风险 随着矿产品价格大幅上涨，矿产资源相关税费政策未能及时进行调整，矿产资源开发一度成为暴利代名词，各级政府管理人员一度成为各方资本重点“围猎”的对象。据统计，党的十八大期间，在31个省（区、市）中，有13个地方被中央巡视组指出存在涉矿腐败问题，占比达41.9%。党中央和国务院多次强调指出要加强对矿业权出让等重点领域和环节廉政风险防范，原国家监察部、国土资源部多次联合发文，要求大力推进招标拍卖挂牌方式出让，从源头预防腐败，并对矿业权招标拍卖挂牌出让制度执行情况开展了专项清理工作。全面推行矿业权竞争性出让，是贯彻落实中央防范矿业权出让廉政风险决策部署的具体举措，通过竞争方式公开出让矿业权，可减少行管理自由裁量权，保障参与者公平竞争，有利于促进制度执行的公正性。 

（五）地方改革实践是重要推动力量 各地对以招标拍卖挂牌等公开竞争方式出让矿业权进行了积极探索，根据本地实际情况，本着先易后难的原则，从砂石等建材类矿产开始逐步扩展到其他矿产，从矿产地逐步扩展到了所有区域，以招标拍卖挂牌方式出让的矿业权所占比例越来越高。据统计，截至2016年底，全国有23个省（区、市）全面实行招拍挂方式出让矿业权。地方的改革探索，为在全国范围内全面推进矿业权竞争性出让提供了实践基础。 

 四、贯彻落实全面推进矿业权竞争性出让改革思考及建议 

有些学者、投资者对全面推进矿业权竞争性出让，有不同程度的担心顾虑，一是认为不利于充分调动社会投资者主动寻找找矿区块积极性，担心政府管理部门出让区块来源的持续性有难度；二是认为政府管理部门要做到科学合理有序出让有一定的难度，担心出让的区块难以满足经济社会发展需要；三是认为地方政府把矿业权出让作为增加财政收入的重要来源，担心唯“价高者得”会增加投资者勘查开采成本和风险。 为更好地贯彻落实全面推进矿业权竞争性出让改革，对存在的担心顾虑进行思考，提出一些意见建议供参考。 

（一）转变管理理念和管理方式，完善管理制度政策 以招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权和以申请批准方式出让矿业权，是两种完全不同的管理方式，其管理理念也完全不同。以申请批准方式出让矿业权，申请人是主动发起者，其根据矿业市场形势，搜集地质找矿信息资料，确定是否提出申请，以及申请的具体区块，政府管理机关“被动”等待申请人提交申请，根据收到的申请进行审查，决定是否同意批准出让。以招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权，政府管理机关是主动发起者，确定出让区块后，向社会发布出让公告，投资者“被动”等待政府发布出让公告，根据出让公告的区块，决定是否参与竞争。 全面推进矿业权竞争性出让，政府管理机关需要变“被动”等待申请人提交申请，为“主动”确定出让区块并向社会发布出让公告，政府管理人员需要主动适应矿业权出让方式的改革变化，及时转变管理理念和管理方式，主动研判经济社会发展形势，提前规划布局，确定出让的矿种、规模、时序、区域等；同时，对于现行建立在申请批准方式出让矿业权的法律法规及相关规定，要按照全面推进竞争性出让改革要求加快修改完善，全面深入总结各地推进竞争性出让的改革探索经验做法，将实践证明行之有效的措施规定，及时上升到法律法规和国家政策层面，做到管理依法有据，实现改革与依法行政相互促进、相互推动。 

（二）合理设置出让条件，促进资源优化配置 矿产资源是发展之基、生产之要，矿产资源保护与合理开发利用事关国家现代化建设全局。矿业权出让是矿产资源合理开发利用的一个关键环节，在竞争性出让矿业权时，不能光看出让时成交价格高低的眼前利益，还要看出让后矿产资源开发利用对促进经济社会发展的长远利益，选取的竞争性出让方式和设置的竞争出让条件要科学合理，实行分类管理，防止简单的“唯价高者得”，实现矿产资源优化配置。如，贯彻落实加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，对战略性紧缺矿产，在竞争性出让矿业权时，要将勘查投入、勘查进度、资源开发利用等事项要求作为出让的重要条件，并在出让合同中予以明确，防止矿业权炒作、圈而不探、圈而不采，以提高矿产资源保障能力。再如，贯彻落实生态文明建设要求，对生态环境承载力较弱的地区，在竞争性出让矿业权时，应明确绿色勘查和绿色矿山建设等要求，使竞争取得矿业权的投资主体在进行勘查开采时，以绿色发展理念，采用先进技术，合理有效开发利用矿产资源，保护生态环境。 

（三）提升管理能力，科学有序出让矿业权 推进矿业权出让方式改革，全面实行矿业权竞争性出让的一个重要原因，是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，保障矿产资源安全供应，促进矿业经济持续健康发展。要实现改革预期效果，对政府管理机关的管理能力提出了更高要求，需要政府管理机关做好矿业权出让前期的大量基础工作，组织力量搜集整理已有地质成果信息，开展成矿规律、地质构造等基础地质工作研究，建立拟出让矿业权区块项目库，为矿业权出让提供持续性稳定的区块来源；研判经济社会发展形势和矿业发展形势，合理确定各矿种矿业权出让数量，满足经济社会发展对矿产资源的需求，做到有序出让矿业权；需要密切跟踪产业发展布局，编制的矿产资源勘查开采有关规划能够与相关产业发展布局相衔接，优化矿业权出让区域布局。 （作者系自然资源部油气资源战略研究中心 许书平）