推进矿业权出让权限划分改革的思考

2019年12月31日，自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）（以下简称7号文），主要包括推进矿业权出让制度、油气勘查开采管理、储量管理等3方面11项改革，对进一步完善矿产资源管理具有重大意义。为深入领会自然资源部关于推进矿产资源管理改革精神，本文就矿业权出让权限划分改革进行梳理、跟踪总结地方改革情况、回顾政策调整变化历史沿革、提出思考建议，为更好贯彻落实矿产资源管理改革提供参考。

一、7号文推进矿业权出让权限划分改革的举措

为解决同一矿种探矿权采矿权不同层级管理带来的问题，7号文对矿业权出让权限划分进行了改革，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理制度。

（一）调整矿业权出让权限

7号文对自然资源部和地方自然资源主管部门之间矿业权出让权限进行了调整，具体权限划分如下：

自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记。

省级自然资源主管部门负责战略性矿产中大宗矿产矿业权出让、登记。“重要战略性矿产”和“战略性矿产中大宗矿产”是指《全国矿产资源规划（2016-2020年）》所列的24种战略性矿产和2017年国务院确立的新矿种（天然气水合物）。战略性矿产中大宗矿产是指煤炭、煤层气、铁、铬、铜、铝、金、镍、锆、磷、萤石11 种矿产。

其他矿种矿业权出让、登记由省级及以下自然资源主管部门负责。

（二）调整矿业权出让权限划分标准

7号文不仅对矿业权出让权限进行了调整，还对矿业权出让权限划分标准进行了调整，按照矿种划分不同层级自然资源主管部门的权限，并将战略性矿产作为划分矿业权出让权限的一个重要标准，即重要战略性矿产矿业权出让由自然资源部负责，战略性矿产中大宗矿产矿业权出让由省级自然资源主管部门负责。

（三）赋予地方调整矿业权出让权限更大自主权

7号文对战略性矿产以外的其他矿种矿业权出让权限不作具体规定，仅是明确由省级及以下自然资源主管部门负责，赋予地方更大自主权，使得各省（区、市）可以根据本地实际情况，因地制宜划分本行政区域内各级自然资源主管部门矿业权出让权限，具有更强的针对性、可操作性和灵活性。党的十九届四中全会作出的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。

（四）实行探矿权四级出让登记管理制度

按照7号文改革精神，探矿权出让登记权限划分不再与采矿权相区别，由实行两级出让登记管理调整为四级出让登记管理，除了由自然资源部和省自然资源主管部门负责出让登记外，还将由市级和县级自然资源主管部门负责出让登记。

二、各地推进矿业权出让权限划分改革情况

为贯彻落实7号文，各地结合本地实际，出台了相关配套文件推进本行政区域内矿产资源管理改革，对矿业权出让权限划分作出具体规定。地方已出台的配套文件，以矿种作为划分各级自然资源主管部门出让权限的主要标准，具体情况如下：

（一）各省级自然资源主管部门负责出让的矿种有较大的差异性

有的省级自然资源主管部门对矿业权出让权限下放幅度较大，仅负责煤炭、煤层气、铁、铬、铜、铝、金、镍、锆、磷、萤石等11 种战略性矿产中大宗矿产矿业权出让登记，除战略性矿产以外的其他矿种矿业权出让均下放给市、县级自然资源主管部门。如，浙江、重庆等省（市）。

有的省级自然资源主管部门负责出让的矿种较多，负责除自然资源部权限外的能源矿产、金属矿产、部分非金属矿产和部分水气矿产等矿业权出让登记。如，江西、广西等省（区）。

有的省级自然资源主管部门负责战略性矿产中大宗矿产和部分重要矿种矿业权出让登记。如，湖北省自然资源厅除负责煤炭、煤层气等11 种战略性矿产中大宗矿产外，还负责地热、油页岩、二氧化碳气、银、铂、锰、铅、锌、硫、锶、金刚石、铌、钽、石棉、矿泉水等15 种重要矿产及宝玉石的矿业权出让、登记。

（二）市级自然资源主管部门矿业权出让权限大幅增加

从各省级自然资源主管部门出台的配套改革文件来看，市级自然资源主管部门不仅负责出让的矿种数大幅增加，而且负责出让的权限大幅增加，既负责储量为大、中型规模的采矿权出让，还负责探矿权出让，将成为今后矿业权出让的主要管理机关。

（三）县级自然资源主管部门矿业权出让权限相对较小

从各省级自然资源主管部门出台的配套改革文件来看，除浙江省内县级自然资源主管部门所负责出让的矿种较多外（负责部、省权限以外的非金属矿产的矿业权出让登记），大部分省（市、区）内县级自然资源主管部门仅负责普通建筑用砂石土类矿产的矿业权出让登记。少部分省（区、市）内县级矿业权出让权限，由市级自然资源主管部门确定。总体来看，县级自然资源主管部门矿业权出让权限相对较小。

三、我国矿业权出让权限划分调整变化历史沿革

矿产资源勘查开发管理权限划分是中央与地方事权划分的重要事项之一，反映了国家对矿产资源管理的意志。我国矿业权出让权限划分政策随着国家经济体制改革、经济社会发展、矿业形势变化等在不断调整变化。

（一）矿业权出让权限划分标准变化历史沿革

1.按企业性质划分权限

1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布实施，当时我国处在改革开放初期，计划经济色彩较浓，反映在出让权限划分方面，以企业性质作为权限划分标准。即国务院和国务院有关主管部门批准开办的国营矿山企业，由国务院地质矿产主管部门颁发采矿许可证；省级人民政府批准开办的国营矿山企业，由省级地质矿产主管部门颁发采矿许可证；对乡镇集体矿山企业颁发采矿许可证的办法，由省级人大常委会制定，确定省级及以下地质矿产主管部门发证权限。1998年颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》规定，外商投资勘查、开采的矿产资源，由国务院地质矿产主管部门登记发证。

2.按矿种、区域划分权限

随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济的发展，为提高矿产资源保障能力，按矿种和成矿区域对经济社会发展的重要程度作为划分权限的标准。1996年修订后的《中华人民共和国矿产资源法》规定，开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，石油、天然气、放射性矿产等特定矿种，国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源，由国务院地质矿产主管部门及有关主管部门登记发证。1998年颁布实施的配套行政法规明确规定，勘查、开采煤、石油、铁、磷、矿泉水等34个矿种，由国务院地质矿产主管部门负责登记发证。

3.按储量规模、矿山建设规模、勘查投资划分权限

为加强矿产资源宏观管理，减少微观事务性管理，国务院地质矿产主管部门按照“抓大放小”管理思路，对由国务院地质矿产主管部门发证权限的煤炭、金、铁、磷等矿种，以储量规模（矿山建设规模）、勘查投资规模作为划分权限的标准，重新划分登记发证权限，将矿产储量规模（或矿山建设规模）为中、小型的采矿权，将勘查投资金额小于500万元的探矿权，授权省级地质矿产主管部门登记发证。

4.按勘查面积划分权限

按勘查投资规模划分权限，管理政策在执行中具有较大的弹性，存在申请人通过增加或减少计划勘查投资规模选择不同层级管理部门进行登记发证的情形。为堵塞制度漏洞，增加了按勘查面积划分探矿权出让权限，如将煤炭勘查面积30平方公里，锡、锑勘查面积15平方公里，作为划分由国务院和省级地质矿产主管部门登记发证权限的标准。

（二）矿业权出让权限调整变化历史沿革

矿产资源法律法规建立了探矿权实行两级、采矿权实行四级审批制度，建立了国务院地质矿产主管部门可以授权省级地质矿产主管部门审批登记矿业权管理制度。1998年以来，为顺应经济社会发展和矿业发展形势变化，国务院地质矿产主管部门多次对矿业权出让权限划分进行调整，大体经历出让权限下放、上收和下放三个阶段。

1.1998年~2004年出让权限逐步下放

1998年，原地质矿产部发文将34个重要矿产勘查投资小于500万元的探矿权申请项目，将油页岩、地热等9个矿产和煤、铜、铝等25个矿产矿山建设规模为中型及以下的开采项目，授权省级地质矿产主管部门审批。

2001年，国务院部署开展矿产资源管理秩序整顿工作，原国土资源部对采矿权出让权限作了进一步授权，除石油、天然气、煤层气和放射性矿产外，其余矿产开采项目均授权省级国土资源主管部门审批。

期间，为进一步扩大矿产资源领域对外开放，原国土资源部先后将部分外商投资勘查开采项目授权省级原国土资源主管部门审批。

2.2005年~2008年出让权限逐步上收

矿业权审批权限过度授权，一些地区出现矿业开发秩序较为混乱、矿山布局不合理等问题，对此，2005年8月国务院印发实施《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，要求对以往的各种授权进行清理并重新授权。

贯彻落实国务院决策部署，2005年原国土资源部发文对审批权限进行了调整，探矿权增加了勘查面积作为划分权限标准，上收了勘查面积30平方公里的煤炭勘查项目和勘查面积大于15平方公里的锡、锑勘查项目审批权限；采矿权按矿床或井田储量规模划分权限，上收了储量规模为大型以上的煤、铜、铝等开采项目和储量规模为中型以上钨、稀土、锡、锑开采项目审批权限。2007年原国土资源部发文上收了钨、稀土新设和扩大勘查开采范围矿业权出让权限。

3.2009年至今出让权限逐步下放

矿业权审批权限大幅上收后，原国土资源部出让登记的矿业权大幅增加，花费大量精力在审查登记事务性工作上，顶层设计和制度建设投入精力不足，存在管理政策措施出台跟进不及时等问题，地方积极性未得到充分调动。

原国土资源部探索矿业权“部控省批”授权管理方式，在严格矿业权设置方案、投放计划管理的基础上，2010年在黑龙江、贵州和陕西三省开展煤炭矿业权审批改革试点，授权下放其行政区内煤炭矿业权审批权限；2012年授权下放整装勘查区内大部分重要矿产探矿权审批权限，加快推进整装勘查；2014 年授权下放新疆区内煤炭矿业权审批权限，支持新疆跨越式发展；2017年在山西、福建等6省（区）推进矿业权出让制度改革，在改革试点省（区）大幅下放了矿业权出让登记权限。

四、贯彻落实推进矿业权出让权限改革思考及建议

按矿种划分矿业权出让权限，实行同一矿种矿业权出让登记同级管理制度，有利于解决同一矿种探矿权采矿权不同层级管理带来的问题，从制度上防止地方越权出让登记，以及防止规避权限制约人为将大型矿床化整为零、分割出让等问题；有利于推进矿产资源领域“放管服”改革向纵深发展，赋予地方更多自主权，因地制宜制定本地权限划分政策，充分调动地方工作积极性、主动性和创造性。

为贯彻落实好矿业权出让权限改革，既要加强对地方指导和宏观调控管理，实现“放得下、接得住、管得好”；又要跟踪总结经验做法，为矿产资源法修改积累实践经验，推进权限划分规范化、法律化。

（一）加强业务培训指导，做到“放得下、接得住”

矿业权出让是一项业务性、政策性很强的工作，既是一项权属确认，也是一次资源配置，既要依法依规严格按程序进行出让登记，也要服务经济社会发展大局，提高资源配置效率、优化矿山布局等。

7号文推进的矿业权出让权限划分改革，基层自然资源管理部门承担的矿业权出让登记权限大幅增加，不仅工作任务大幅增加，而且工作难度也大幅增加，基层自然资源管理部门在不同程度上存在人员力量不足、专业人员缺乏等问题，要顺利承接下放的矿业权出让权限，特别是对刚接手的探矿权和大型储量规模的采矿权出让登记管理工作，做到“放得下、接得住”，需要加大对基层矿政管理人员培训力度，加强人才队伍建设，提升管理人员素质和业务能力，对工作中遇到困难及时加以指导解决，推动提高基层自然资源管理部门矿业权管理水平。

（二）创新管理体制机制，实现“放得下、管得好”

随着中央简政放权改革向纵深推进，矿业权管理中的一些行政许可事项和非行政许可事项已取消，传统的行政管理抓手逐步退出，迫切需要按照市场经济运行规则要求，重新设计管理抓手，实现“放得下、管得好”。如，进一步健全完善矿产资源规划制度，增强矿业权设置区划制度科学性和可操作性，从源头上加强矿业权管理，提高矿产资源勘查开采布局合理性；充分开发利用全国统一配号系统中矿业权登记数据信息，加强对各矿种、各地区矿业权设置监测、统计、分析研判，加强宏观调控管理，提高矿业权出让工作科学性；以全国统一配号系统为抓手，加强对矿业权出让、登记全过程监管，及时发现和纠正各类违规行为，规范出让、登记工作。

（三）跟踪总结经验做法，加快推进权限划分规范化、法律化

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，要求推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央与地方政府事权法律制度。为使改革与法治携手并进，相得益彰，实现改革和立法相衔接，需要及时总结矿业权出让登记权限划分改革经验做法，将实践证明行之有效的，在矿产资源法律法规修改中予以明确，上升到制度层面，推进矿业权出让登记管理权限规范化、法律化。

（作者单位：自然资源部油气资源战略研究中心）