油气上游勘查开采准入机制若干问题探讨

国内油气产量是确保国家油气安全的“压舱石”。2017年5月和2019年4月，中共中央、国务院分别印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》和《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出要有序放开油气勘查开采市场，实行勘查区块退出和流转。我国将逐步推动形成“X+1+X”的油气市场体系，在上游油气勘查开采环节放开市场准入，引入市场主体，促进矿业权市场交易从现有的“申请在先”方式出让过渡到多个交易主体在市场上通过竞争而获得矿业权的市场交易机制。

为贯彻落实党中央、国务院关于进一步深化石油天然气体制改革、矿业权出让制度改革等决策部署，充分发挥市场资源配置的决定性作用和更好地发挥政府作用，加大我国油气勘探开发力度，保障国家能源安全，2019年12月自然资源部出台《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，明确提出了全面开放油气勘查开采市场。在此政策背景下，多种经济成分的企业陆续参与到油气勘查开采市场。

通过梳理美国、巴西和英国等国家为代表的油气上游市场准入机制，发现这些国家经历过一系列的变革，形成了基于市场经济规则对石油工业进行管理和调控。其市场准入机制主要存在以下三个特点：

一是相对较低的准入标准。如美国在1920年《矿产租让法》中对进入油气行业的主体进行了规定，规定的油气租赁主体十分广泛，且对进入油气行业的主体没有资质限制，只要同土地所有权者签订协议且符合法定要求就能进入油气上游市场。

二是明确竞争出让要求。如美国根据《联邦陆上石油天然气租让修正案》和《外陆架土地法修正案》的规定，只有竞争性出让的方式才能租让油气区块。1995年，巴西打破国家石油公司垄断，进行油气体制改革，允许私企和外企进入，走上了竞争性发展的道路。巴西现在多改用招投标的方式有偿取得探矿权和采矿权，并成立了巴西石油管理局等机构来进行监管。

三是细化竞争出让程序。2015年4月1日，英国新成立了石油天然气管理局，负责管理油气资源勘探开发及相关活动，包括进入油气区块的许可招标，并发放石油许可证。并且设定了完备的招标程序。从区块划分开始，到企业的资质评定、择优录取，最后合同条款的签订都有完善的规定指导。在放宽准入资质上，确立了联合体投标模式。为了吸引投资主体，降低开发风险，油气监督局在招标文件中明确表示“鼓励竞争者联合共同承担指定区块的地质工作”，即在招标过程中，允许了各投资主体采取联合体投标模式。

纵观不同国家准入机制的发展，可以发现本国经济对油气资源的依赖程度、油气的供求关系以及国家对上游市场的监管能力是影响油气市场准入的主要因素。

首先从本国经济对油气资源的依赖程度角度来看，对于经济较为发达、而且市场经济运作良好的国家来说，国民经济并不会对油气工业税收产生很大的依赖，国家就没有对油气市场准入进行严格控制的必要，开放油气上游市场反而可以更好地促进经济增长。而对具有丰富油气资源的非发达国家而言，如果国民经济对油气资源具有很大的依赖性，并且政府在其它领域难以有所作为，那么严格控制油气上游市场的准入就成为政府发展经济的重要手段。从全球油气供求关系来看，在上世纪八九十年代，油价长期低迷，全球油气的供应量大于需求量，石油行业的投资下降，政府的收益减少。资源国就选择打开油气市场，吸引国内外的投资者进入油气行业。例如，在上世纪90年代，俄罗斯的经济形势遇到了困难，其选择对外开放油气市场，与西方许多公司签订了合作合同。但是在本世纪后，全球油气供需关系发生改变，资源国就开始全面控制油气产业，保证政府能获得最大的利益。同时，本国监管能力的高低也影响着上游市场的有序与否。油气勘探开发的难度随着资源的开发逐渐增大，所需要的相关技术也日益复杂，这使得勘探开发过程中的风险事故（经济、环境、生态风险）日益频繁。在此背景之下，必须严格监管油气勘探开采过程，特别是深海等未成熟区域内的油气勘探开采。只有在相关法规、机构等设立齐全，监管能力能够达到预期效果的情况下，才能放开油气矿权，否则将造成巨大的经济和生态损害。

为加快油气上游市场实现市场化改革，当前和今后需要进一步引入多元化投资主体，达到打破垄断的目的。同时，还需要主管机构对市场的监督和完善的准入机制。

一是油气上游市场的开放需要形成多元化主体模式。国外油气市场开放政策与经验表明，市场多主体和竞争开放是发展的方向。长期来看，需要形成国企、私企、外企共同发展，相互合作，多主体竞争性经营模式。2017年，民营企业中曼石油以8.6687亿元成功竞得新疆油气勘查开采体制改革试点区块—温宿区块的探矿权。2019年8月24日，中曼石油在新疆温宿区块获得重大油气发现，风险探井红11井在潜山风化壳地层试油获得日产气量43674立方米，实现了新疆阿克苏市油气勘探“零”突破，结束了阿克苏市范围内没有油气资源的历史。截至目前，经过初步探明，中曼石油在温宿区块的储量达到了3673万吨，这是国内民营企业，在国家公开竞拍出让油气区块探矿权之后，取得的首个重大收获。另一方面，截至到2019年底，全国共有石油天然气（含煤层气、页岩气）探矿权924个，面积 298.21万平方千米；采矿权800个，面积16.88万平方千米。其中，对外合作探矿权 42个，采矿权35个。探矿权总面积的97%、采矿权总面积的99%为三大油公司拥有。其中，中石油776个，占37.8%，中石化484个，占24.1%，中海油333个，占35%。油气上游市场进一步开放发展还有空间。

二是油气上游市场的顺利运行需要严格系统的市场监管。严格系统的市场监管体系对油气上游市场的顺利运行十分重要。可以借鉴巴西的监管制度，设立完备的招标程序与监管系统。在竞争出让方式中，注重对招投标活动过程的监督，保证油气市场的出让过程公平公正，透明开放，以此来保证竞争出让的顺利进行。同时，加强对油气开发过程的监管，以督促企业有效率地开发油气资源，对开发不力的区块可实行回收处理，并在市场上重新出让。

三是油气上游市场的全面开放还需逐步确定市场准入资质。由于油气勘查开采高度的技术专业性，以及投资需求高、回报周期长等原因，油气矿业权市场对市场主体提出更高的要求。同时，吸引各企业进入油气上游市场，低门槛的准入标准是最直接有效的手段。但是在没有准备的情况下贸然大幅度下降准入标准，只能给市场带来混乱，油气上游勘查市场的放开不能一蹴而就。虽然国内的准入资质条件已经有过几次调整，但是随着市场的变化，探寻一条适合我国市场情况的准入资质之路，可能是一个长期的过程。 （作者单位：中国地质大学（北京）经济管理学院）