深度盘点：2021全球十大矿业政策

◎  张伟波

2021年9月，几内亚特种部队指挥官马马迪·敦布亚上校发动军事政变，宣布其部队已掌握国家政权并扣押了总统阿尔法·孔戴。与此同时，几内亚政府被正式解散，宪法被废除，陆空边境被关闭。这是时隔13年，几内亚再度以政变形式发生政权更迭。政变领导人敦布亚第一时间安抚各国投资者，承诺遵守已有双边协议和多边协议，取消在矿区的宵禁措施，确保矿产企业继续运营。希望外资企业不要受几内亚局势变化的影响，保持正常的生产经营。

点评：几内亚是世界上最大的铝土矿资源国，已探明储量超过74亿吨，且多为高品位、易开采的优质资源，此外几内亚还有世界上最大的未开发高品位铁矿。中国投资者的到来帮助几内亚铝土矿开发实现了腾飞，铝土矿产量从2015年的1800万吨飙升至2020年的8200万吨，成为全球第二大铝土矿生产国，2020年有5267万吨铝土矿出口至中国。政权颠覆风险是国际矿业投资中最严重的风险之一，几内亚作为非洲大陆矿业投资的新热点，政治震荡牵动着国际矿业界的神经，政变发生后一度将铝价推升至10年新高。尽管当前政治局势平稳，但真正能让投资者安心，除了稳定的现状，更重要的是稳定的预期。

刚果（金）总统齐塞克迪、矿业部长恩桑巴和国家矿业总公司董事长尤马等人，4月以来多次批评前政府与跨国公司签订的矿业协议中存在欺诈和不公，指责国际巨头们通过财务安排，使刚果（金）无法获得分红，国家财政收入遭受大量损失。“采掘业透明倡议”等非政府组织和国际媒体也通过研究报告和深度报道为刚果（金）政府造势。刚果（金）政府随后启动了针对部分大型矿业项目合同的重新审查和财务审计工作。总统齐塞克迪11月提出了矿业整顿措施，暂停发放矿权许可，清查矿业企业履行社会责任情况，以及监督政府获得矿业公司干股的落实情况。

点评：刚果（金）的钴矿资源在全球占据绝对优势地位，未来几年也将发展成为全球最主要的铜矿生产国之一，因此刚果（金）的铜钴资源成为各国投资者甚至政府关注的焦点。依靠在资源禀赋上的优势地位，刚果（金）自2018年出台新《矿业法》以来，已经在逐步收紧国内的矿业政策，出台了包括提高税率、禁止铜精矿出口、增加政府干股、加征社会贡献金等政策。本轮以审查矿业合同为主要手段的举措对被审查的投资者产生了很大影响，政治风险在刚果（金）的矿业投资风险中更加突出。

赞比亚国有联合铜矿投资公司（ZCCM）年1月完成对莫帕尼铜矿公司的股权收购，嘉能可以1美元的价格向赞比亚政府出售了莫帕尼公司的多数股权，赞比亚政府也额外承担了15亿美元债务。具体方式是赞比亚政府与嘉能可公司签署15亿美元的包销协议，以今后10年到17年铜矿产量的10%进行支付，具体年限取决于国际铜价。赞比亚政府此前与嘉能可围绕莫帕尼铜矿公司运营发生多次冲突，2020年4月，嘉能可以应对新冠疫情为由对莫帕尼进行停产维护并遣散了矿区员工，但遭遇政府拒绝，并威胁要吊销莫帕尼的采矿许可证，此外政府还将莫帕尼的矿长离境前暂时扣留在机场。嘉能可曾对赞比亚矿产部拒绝其暂停运营提议的决定提出上诉。

点评：赞比亚是非洲第二大产铜国，莫帕尼矿业公司是嘉能可、第一量子和赞比亚国有联合铜矿投资公司的合资企业，控制Mufulira和 Nkana两个超大型铜矿山及相关的选矿厂和冶炼厂等资产。2020年11月，赞比亚成为疫情期间首个出现主权债务违约的非洲国家，时任总统伦古领导的政府希望加强国家对矿业的控制以缓解财政危机，对莫帕尼实施国有化只是系列操作的一部分。此前赞比亚政府还与矿业巨头韦丹塔陷入了长期的纠纷之中，国际投资者对赞比亚的矿业投资环境充满疑虑。反对党领导人希奇莱马在8月份的选举中获胜，希奇莱马就职后转变了对外国矿业投资的态度，表示政府将与利益相关方协商，审查采矿税政策框架，确保采矿业投资可预测且可持续。这些举措是否能缓解政府与国际矿业巨头的紧张关系，尚有待进一步观察。

智利35岁的左翼政党联盟“赞成尊严”候选人加夫列尔·博里奇在12月的总统大选中获胜，成为智利史上最年轻的总统。博里奇竞选时宣布的涉矿政策主要有重视气候变化和清洁能源开发、呼吁构建一体化的权利金制度、提升产业链本土化、关注环境保护、加强基础设施建设等五大方面。

智利国会下议院3月通过了一项权利金法案，该法案提出对年产量超过1.2万吨铜、5万吨的锂的企业征收3%的权利金，而且根据矿产品价格变化实施阶梯税率。5月，国会下议院再次通过修订后的权利金法案，拟对铜实施浮动征税，当铜价高于4美元/磅时，矿商需缴纳高达75%的边际税率。该法案遭到智利矿业协会和矿业公司的强烈反对，从法案提出到现在已经过多轮修改，目前尚处于讨论阶段。

点评：智利是全球第一大铜矿资源国和生产国，以及全球第一大锂矿资源国和第二大生产国，铜和锂资源开发是智利国民经济的支柱，智利出台的关于铜、锂的新政策不但将搅动国内投资环境，还会向周边国家甚至是国际传导。无论是博里奇总统的竞选承诺，还是处在激烈讨论中的权利金法案，都体现了当前资源民族主义情绪在全球的抬升，这种情绪在拉丁美洲最重要的两种表现形式就是加税和产业链本土化，智利这种体量的资源大国加税的影响将会通过矿产品价格上升向全世界传导，而产业链本土化将是疫情后全球矿业投资的大趋势，早适应，早布局，才能在新一轮竞争中占得先机。

秘鲁新当选总统佩德罗·卡斯蒂略于7月正式就职，卡斯蒂略在竞选中曾表示将推动取消与大型矿业公司达成的税收稳定协议，并对27个大型矿业项目稳定协议进行重新审核，将出台新政使秘鲁保留70%的采矿利润，甚至表示要将一些资源收归国有。就职总统后尽管并未采取如竞选中提到的激进措施，但依然提出了天然气国有化法案、修改特许权使用费、企业所得税以及在金属价格飙升时启用的“特别税”等政策，并引用IMF的研究结论，计划将矿业税率提高4%。

由MMG运营的全球第九大铜矿山Las Bambas在经历长达27天的社区道路封锁后，于12月无奈再次停产，2016年至今，因社区抗议和封锁，该矿山累计中断运营了近400天。由Nexa Resources运营的Cerro Lindo锌矿也因类似的道路封锁原因在同一周暂停生产。

点评：秘鲁新总统来自社会基层，被称为左翼的中下层阶级代言人，依靠在竞选中朴实的政治形象和惠及底层民众的竞选承诺才赢得了选举。新政府的矿业政策正在制定之中，具体条款尚未可知，不过显然政府在提升财政收入和提升吸引矿业投资竞争力的天平中选择了前者。秘鲁新政府未能使矿业活动中的社区冲突顽疾有所缓解，反而是在本轮的冲突中因未发挥应有的积极作用，被秘中商会质疑缺乏决策。

吉尔吉斯斯坦新任总统扎帕罗夫1月签署命令，禁止外资企业开采国家级矿产资源，国家级矿山将完全由全资国有企业开采。7月，进一步提出开发不属于国家级矿产资源时，将规定国家控股比例。11月，内阁颁布一项临时禁令，暂停颁发新的金、银和铜矿有关的地质勘查、勘探和开发许可。此外，政府还与加拿大Centerra黄金公司就世界最大的在产金矿——库姆托尔展开了长达数年的纠纷，3月向Centerra黄金公司提出1亿美元的索赔，5月议会通过了一项法律，允许该国在矿业公司活动对人类生命或环境构成威胁的情况下临时接管矿业公司，随后法院以环保问题为由，对Centerra黄金公司处以31亿美元的罚款，并在10天后强制接管了库姆托尔矿山。

点评：扎帕罗夫曾因在2012年要求库姆托尔金矿国有化骚乱期间，试图暴力夺权而被判入狱。2020年，扎帕罗夫重回公众视野，相继担任总理和代总统，强调国有化不再是他的目标，矿业公司应该服务于人民的利益，会设法促进利益重新分配。今年1月，吉尔吉斯斯坦政体从议会制转为总统制，扎帕罗夫进一步扩大了权力，并出台了系列针对外国矿业投资者的政策。尽管目前政府对外资矿业企业采取的实质性措施还仅限库姆托尔矿山，但出台这些政策的趋势势必会影响外商在吉尔吉斯斯坦进行矿业投资的信心和热情。

乌兹别克斯坦近两年来出台了系列吸引矿业投资的证词，其中今年4月发布《关于进一步加强地质行业吸引投资、加快矿业企业转型和扩大矿产资源基地》的总统令，完善了矿业管理政策，改进了矿业管理体系。6月，总统决议通过《关于发展矿冶工业及相关产业的补充措施》，文件规定要打造高附加值铜制品及相关产业成品的科技集群，打造“从原材料到成品”的多层次价值链。8月，总统表示计划将铜和金矿开采的税率从10%降低到7%，钨从10%降低到2.7%。

点评：乌兹别克斯坦和其他几个中亚国家一样，在苏联解体后经历了漫长的首任总统长期执政和艰难融入国际市场的过程。新总统米尔济约耶夫2016年上台后积极推进经济改革，实施对外开放的经济政策，减少行政干预，出售国有公司部分股份，积极推进经济自由化和私有化进程。矿业领域的对外开放是米尔济约耶夫总统改革的重要部分，从具体政策措施看，乌兹别克斯坦可以称得上在全球资源民族主义上升势头中的一股“清流”。

蒙古政府与力拓就欧玉陶勒盖矿山扩建计划纠纷，在12月以力拓公司同意免除蒙古政府在扩建项目上所欠的23亿美元债务而暂时告一段落。蒙古总理奥云-额尔德尼表示力拓的这一让步将加速蒙古在该矿上的获利时间。蒙古政府与力拓围绕欧玉陶勒盖这一亚洲最大的铜金矿扩建超支问题纠纷不断，年初力拓实控的欧玉陶勒盖公司曾向国际仲裁法院提起针对蒙古政府的诉讼，蒙古政府随即反诉。蒙古政府多次强调，要确保欧玉陶勒盖项目应以符合蒙古人民最大利益的互利方式实施，力拓应对欧玉陶勒盖地下矿山开发的延误负责，并且应立即终止有争议的地下矿山开发和融资计划，还威胁要取消之前双方签署的协议。

点评：蒙古政府持有欧玉陶勒盖项目34%的所有权，该矿山的扩建项目一直受到延误和成本超支的困扰，力拓公司将这些问题归咎于复杂的地质条件，而蒙古的调查报告则认为这主要是经营公司管理不善造成的。按照最初的设想，欧玉陶勒盖项目的开发将为蒙古带来经济的腾飞，但实际是蒙古政府不得不持续通过力拓贷款为其在井下扩建工程的份额提供资金，根据双方此前签署的融资协议，蒙古政府在偿还债务之前不能从该项目中获得任何股息。显然是蒙古因为东道国的强势谈判地位，暂时获得了这次争端的胜利，然而从长远意义上讲，这一系列的争端也透露了蒙古矿业投资环境的不稳定性。另外国际巨头们若真能将“互利共赢”落到实处，使矿业开发真正惠及东道国政府和民众，相信这一世界级的铜矿开发将是另外一种局面了。

印度尼西亚政府3月起草了一份“初端到终端新能源电池发展计划”，要成立一家国有控股公司，建设集供应镍矿、加工硫酸镍和硫酸钴及生产电池于一体的完整新能源电池全产业链条，使印尼成为全球电池制造中心。同月，政府出台了为期一年的允许铜、铁、锰等7种原矿石出口许可法令，但不包括镍矿，并表示虽然放宽了原矿石出口许可，但新规并不会免除矿业公司继续在印度尼西亚建设冶炼厂的义务。

点评：印度尼西亚是全球最大的镍矿资源国和生产国，得益于资源禀赋优势，使其在新能源电池产业领域占得先机。2014年政府就禁止镍矿出口，到近年来开始发力镍湿法项目，再到如今筹划组建完整的新能源电池产业链，并布局新能源汽车产业，印度尼西亚对于将资源优势转化为产业优势和经济优势的规划清晰而坚定。印度尼西亚正全力吸引来自全球的资本，并引进全球最先进的镍钴冶炼和加工技术，未来印度尼西亚的重大投资机遇将是“一带一路”背景下的矿业产能和技术合作。

加拿大3月公布第一版的关键矿产清单，共包括铀、铬、铜、镍、钴、锂、稀土、石墨等31种矿产。同月，加拿大发布《投资国家安全审查指南》，明确表明对外国国有企业投资以及与外国政府有密切关系的私人投资，不论价值如何均应接受严格审查，明确提到针对涉及关键矿产控制权的收购交易，将启动国家安全审查。4月，加拿大公布2021年财政预算，计划在未来三年内投入4640万加元用于鼓励电池所需的关键矿物生产开发。9月，西澳大利亚州发布了矿产和石油资源开发战略。同月，澳大利亚政府宣布将为该国关键矿产项目提供20亿澳元的贷款，以填补目前关键矿产领域融资缺口，保障项目能够成功启动。11月，美国公布新一版50种关键矿产清单草案。

点评：加拿大和澳大利亚是全球矿业投资的最主要的目的地之一，也是长期以来西方视角下，全球矿业投资环境最好的国家。近年来，美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等发达国家纷纷发布或更新关键矿产清单，并且关注重点由最初的原材料供应安全已经切换到了供应链和产业链的安全，同时也都以关键矿产清单为基础，加大对外国企业投资本国关键矿产的审查力度，具有明显的针对意味。而仔细观察这些清单，投资者会发现该国几乎所有的可供投资的矿产都已囊括在内，意味着绝大部分投资都将面临安全审查。对于来自非盟友国家的投资者来说，这些发达国家的矿业投资壁垒正在上升。

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