聚焦两会 ｜ 全国人大代表陈建军：因地制宜探寻高质量发展路径

　　◎  本报记者 刘艾瑛

　　全国人大代表、广西壮族自治区自然资源厅厅长陈建军在今年全国两会提交的议案，倡导因地制宜探寻高质量发展路径，建议完善露天采矿用地政策，尽快出台废弃矿山生态修复技术规范。日前，陈建军代表接受了中国矿业报记者的采访。

　　全国人大代表、广西自然资源厅厅长陈建军

　　完善露天采矿用地政策

　　陈建军介绍，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，采矿用地属于建设用地，但法律法规没有对采矿用地的含义或范围进行明确界定，导致矿山企业特别是用地量较大的露天采矿企业依法取得采矿用地困难。

　　陈建军以广西铝土矿为例分析认为露天采矿企业依法取得采矿用地难主要表现为以下几种形式：一是露天采矿用地审批缺乏规划依据。矿产资源规划与国土空间规划（原土地利用总体规划）难以衔接，两个规划的编制要求与规划期限不一致，且采矿用地的选址取决于矿产资源的赋存位置，有很大的不确定性，难以通过国土空间规划事先确定。二是虽然露天采矿临时用地试点成效显著，但试点政策不再延续。为破解露天采矿用地难题，广西根据原国土资源部的部署开展了露天采矿临时用地探索和改革。2005年，广西平果铝土矿采矿临时用地成为全国第一个“采矿临时用地”试点，通过10多年的探索实践，平果铝土矿采矿临时用地形成了批、供、用、管、复垦、还地和耕地保护等一系列管理制度和技术标准，试点成效显著。2017年广西平果铝土矿采矿临时用地方式被原国土资源部确定为首批国土资源节约集约“四个创新”中的制度创新示范点，2018年被国务院办公厅作为第五次大督查的典型经验做法通报表扬。但目前试点已结束，不能再用采矿临时用地试点政策保障露天采矿用地需求。此外，用地指标规模不足、耕地占补平衡难落实等也使采矿用地难以获批。

　　陈建军建议完善露天采矿用地保障政策。一是建立采矿用地保障法律制度。建议在新修订的《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中加强用矿用地用林的衔接，单设采矿用地地类，由国家建立采矿用地制度，对于矿体埋藏浅、地块开采周期短并以露天开采方式开采的矿山，可不办理农用地转用审批手续，以采矿用地方式落实用地，通过规模控制、分期滚动开采方式使用土地。同时，研究制定出台采矿用地的审批、批后实施、监管等配套政策规定。二是将广西纳入露天采矿用地改革试点。根据《自然资源部、国家林业和草原局关于开展露天采矿用地改革试点的通知（征求意见稿）》，将在部分省份开展露天采矿用地改革试点。建议将广西纳入拟开展的露天采矿用地改革试点范围，允许广西在露天采矿临时用地改革试点经验基础上，继续探索差别化用途管制方式，支持广西矿业高质量发展。

　　尽快出台废弃矿山生态修复技术规范

　　“广西高度重视废弃矿山生态修复工作，通过强化规划空间保障、加大政策支持力度，实施重要生态区域废弃矿山生态修复工程，并利用高清遥感影像实现废弃矿山生态修复动态监管，不断加强广西废弃矿山生态修复工作。”陈建军介绍，广西矿产资源丰富，开发利用时间早，为经济发展提供了基础的资源，但同时也历史遗留了大量的废弃矿区。总体上看，受广西矿产资源类型及地貌影响，广西废弃矿山呈现数量多、分布广，单个面积小、总体面积大的特点，根据2021年自然资源部组织开展的全国历史遗留矿山核查初步成果，广西历史遗留矿山（由政府承担治理责任）面积达15086公顷，有责任主体的废弃矿山面积达7366公顷，广西废弃矿山生态修复任务极重。

　　陈建军认为目前废弃矿山生态修复还存在以下一些工作难点。

　　一是废弃矿山生态修复规范尚未出台，一些地方实施生态修复缺乏科学依据。废弃矿山生态修复是山水林田湖草沙一体化保护和修复的重要内容，是一项综合性、系统性、技术性较强的工作，但国家层面至今尚未正式出台技术规范文件，地方开展矿山生态修复无规范可依。

　　二是社会资本参与废弃矿山生态修复意愿不强，政府财政投入有限。近年来，虽然国务院办公厅印发了社会资本参与生态保护修复的指导意见，自然资源部也出台了探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见，但因为废弃矿山生态修复重点体现在生态效益和社会效益，且存在项目资金投入高、风险性大、回报不稳定、修复后生态产品价值实现途径少等风险，社会资本参与废弃矿山生态修复积极性不高。在广西，除少量靠近城镇周边的废弃矿山生态修复可吸引社会资本参与生态修复外，其余废弃矿山生态修复资金仍以政府财政投入为主，特别是生态效益好、经济效益差，位置偏僻、人迹罕至的山区废弃矿山生态修复项目，难以引入社会资本。广西作为西部欠发达地区，财政收入规模小，虽然逐步提高了废弃矿山生态修复资金，但仍然面临治理任务重、生态修复资金短缺的问题，需进一步加大引入社会资本力度以及获得中央财政专项资金大力支持。

　　三是废弃矿山自然恢复缺乏认定标准，地方开展自然恢复废弃矿山验收难。广西有着良好的植物生长环境，大部分的废弃矿山通过一定时间即可自然恢复或消除地质灾害隐患后自然恢复，特别是一些已划入自然保护区并纳入生态红线范围的废弃矿山，因人类活动干扰少，通过高清遥感影像解译已有明显的自然恢复趋势。但因为缺乏对废弃矿山自然恢复的认定和验收标准，地方在实际管理中，不能对其进行自然修复认定，致使此类废弃矿山迟迟无法完成治理。

　　此外利用废弃矿山生态修复为景区等相关建设的要求不明确，也影响了地方实施废弃矿山生态修复的积极性。

　　陈建军建议，一是支持广西申报历史遗留废弃矿山生态修复示范工程等项目。广西是《南方丘陵山地带生态保护和修复重大工程建设规划（2021-2035年）》实施废弃矿山生态修复的主要区域，矿产资源开发利用历史悠久，遗留的废弃矿区面积较大。广西桂林市、河池市、来宾市共有5个县（市区）被纳入“湘桂岩溶地区历史遗留矿山生态修复项目”，为促进筑牢南方生态安全屏障，建议支持广西实施遗留废弃矿山生态修复示范工程。二是尽快出台废弃矿山生态修复技术规范，明确矿山生态修复治理内容，特别是加强露天采石场等重点类型矿山生态修复标准的制定，为废弃矿山生态修复提供规范的技术标准依据。三是国家层面出台废弃矿山自然恢复认定办法，或鼓励支持各地根据地方实际情况，因地制宜出台自然修复认定标准。