战略性矿产安全供应形势及策略分析

　　◎  张  兴

　　当前，百年未有之大变局加速演进，国际环境日益复杂，各种不稳定性不确定性明显增强，全球矿业市场供求格局不断调整，“黑天鹅”事件不断涌现，“逆全球化”思潮使供给中断发生的不确定性增加，资源供应安全风险增大，强化矿产资源安全供应保障机制建设的必要性与紧迫性日益显著。因此，客观认识全球形势新变化在矿产资源领域的体现和影响，深入分析新发展格局下国内经济安全的新需求，尤其基于国际大环境和国内大发展问题，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的战略性资源供应新发展格局，构建战略性矿产资源安全保障体系显得越发重要。

　　战略性矿产多是新兴产业发展所需的物质材料

　　当今经济社会发展的不确定性因素增多，战略性矿产资源供需出现区域性不协调，构建战略性矿产资源安全保障体系显得极为紧迫。目前，世界多个国家关注到战略性关键矿产在新一轮矿业竞争中的重要地位，关键矿产“关键性”的界定成为世界各国矿产供应安全战略布局的依据。近年来，新一轮科技革命的发展推动新能源、新能源汽车等新技术、新产业快速发展和应用，全球对一些关键金属资源的需求量成倍增长。

　　当前主要发达国家不仅关注原油、铁、铜、铝等传统矿产资源，同时聚焦于锂、钴、锰、镍、稀土等矿产资源，国际矿业市场竞争日趋激烈。国际可再生能源署（IRENA）和世界银行（WB）曾预测，到2050年，多种关键矿产需求远超其2017年产量，如锂2050年需求应是其2017年产量的9.65倍。2022年风投基金Craft Ventures普通合伙人大卫·萨克斯（David Sacks）在推特上曾写道，“如果今年还能证明什么的话，那就是没有能源的独立，就没有安全（可言）”。特斯拉CEO马斯克在该条推文下回复称，“绝对的，锂电池就是新的石油”。

　　当今世界经济的关键，已经是产业链供应链的竞争。未来战略性矿产供应是全球主要国家和经济体关注的焦点。战略性矿产面临着资源分布不均、储量有限等更为复杂的潜在不确定性，其供应链存在着随时中断的风险。因此，澳大利亚、日本、美国和欧盟4个国家（地区）在关键矿产“关键性”的界定上均提及供应风险。关键矿产对经济发展和国防安全的较高价值决定了其经济重要性，澳大利亚、日本、欧盟均认为经济重要性是关键矿产界定的重要指标。此外，日本和美国结合本国国情，日本将可操作性作为界定“关键性”的指标之一，美国将市场动态与产量增长视为评价关键矿产“关键性”的重要指标，战略性矿产正在成为改变全球竞争格局的关键力量。新冠肺炎疫情反复和地缘政治叠加，尤其俄乌冲突地缘政治升温，引发美西方对俄罗斯的经济制裁，加剧了原有的“逆全球化”趋势，催化全球矿产资源供应的大变局，全球供应链正在加速重组，给全球资源贸易和合作模式带来冲击，从原有的“即时生产”（just-in-time）正向“保障性生产”（just-in-case）模式转变，因俄乌冲突带给欧洲的，绝对不是简单的挨冻受饿，而是矿产能源作为必需的生产资料，导致生产成本的急剧上升和供应链断裂。我国是全球矿产资源进口价值链上的核心国家，世界是一个相互联系的整体。疫情和地缘冲突无疑会对供应链安全稳定的运行带来明显的冲击，加剧了战略性关键矿产供应链风险。

　　全球矿产资源战略是关系国家经济和国防安全的大事，涉及国家政治、经济、军事、外交和社会可持续发展等诸多领域的部署和发展策略。保障矿产资源供应安全和供应链的可持续稳定性已成为我国面临的重要现实问题，亟待构建与世界第二大经济总量相匹配的战略性自然资源治理机制。矿产资源需求格局是由所处发展阶段的综合性因素决定的，新发展格局下确保国家经济安全，保障矿产资源经济、安全、有效是关键。在我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局之时，维持一个相对的资源安全度，更应坚持系统观念，统筹发展和安全，统筹国内与国际，提高战略性矿产自主开发供应能力和供应链、产业链韧性，以及资源全球化配置能力和海外利益安全保护，以防世界性资源危机对我国经济运行的冲击。与此同时，对当前新发展阶段的新形势和新问题有准确的判断和清晰的思考，增强国内资源生产保障能力，建立战略性自然资源类原材料产品的储备和跟踪制度，是应对全球激烈博弈和竞争，保障国家经济运行安全或国防安全的重要手段，也是战略性/关键矿产资源全产业链供应链善治机制的关键内容。

　　我国战略性矿产需求强劲但供应安全面临威胁

　　长期以来，我国矿产资源安全问题形势严峻，资源成本是约束我国经济发展质量的重要内因（高培勇等，2019）。当前，我国的经济发展进入了崭新发展阶段，矿产资源需求也呈现出“总量增长、品种扩大”的特点。确保我国新兴产业和经济社会可持续发展，需要构建与我国实力和大国地位相匹配的矿产资源安全保障体系。

　　在世界工业化进入资本迅速扩张时期，矿产资源产品在世界资源商品贸易中便开始占据主导地位。很多供给问题其实是需求问题的延伸，供给端如果缺乏足够的响应，就会影响社会化大生产，产生“骨牌效应”。当下全球通货膨胀仍然居高不下，反映在石油、天然气、铁矿石和煤炭等主要原材料价格普遍上涨，尤其今年以来全球大宗商品市场波动加剧，能源供应吃紧、价格高企，确保能源安全稳定供应极为重要。作为一个外向型经济体，中国的初级商品依赖进口，外采率较高，进口来源地相对单一。原材料价格上涨导致工业成本上升，意味着对中国这样的制造业大国的能源及战略物资供应格局都将产生较大影响，其资源供应受到诸多风险因素制约。

　　当今世界进入新的动荡变革期，由于禁运、军事冲突、贸易战以及新冠肺炎疫情等原因，供应中断变得越来越频繁。我国供应链存在着初级产品供给波动巨大，带给产业链发展诸多不稳定性。供应链安全相关问题是一个关键点，一旦缺乏，对经济和安全带来的影响较大，凸显了建立稳定的资源供应安全链条的迫切性，对我国国家总体安全形势带来不确定性因素。构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻，通过开放的国内国际双循环体系，最终形成高端丰富而有韧性的生产要素供给体系。据预测，新发展格局下战略性矿产包括传统大宗矿产，如铜、铝等，也包括新兴矿产，如稀土、锂、钴等，未来需求仍将保持持续增长态势，预计在一段时期内，全球传统矿产资源供应将会处于一个“脆弱平衡”或“紧平衡”的状态，短缺现象仍将持续。

　　目前我国仍处于工业化中后期和城镇化的快速发展期，战略性矿产资源刚性需求和供需矛盾仍将长期存在。对此，建议：

　　一是国家整体性发展战略是制定战略性矿产安全供应的核心基础。综合考虑矿产资源供应安全在国家总体安全中的地位和作用，牢固树立大安全发展理念，以正确的大局观、角色观分析战略性矿产所处方位，处理好资源产业链、供应链安全各方面的关系，坚持从系统论出发，不断优化多目标决策和措施。

　　二是动态决策分析是国家矿产资源供应安全保障战略的衡量尺度。制定矿产资源安全战略与实施方案，应将矿产资源安全放入国家整体经济安全的大框架中，充分考虑全球矿产资源禀赋及开发特性、供求状态，立足我国国情、国力及国际环境，加快完善安全发展体制机制，建立矿产资源保障程度动态分析系统，推动战略性矿产安全保障体系建设，制定符合我国实际需求的资源保障制度。

　　三是自有和外部可获资源是制定国家矿产资源保障战略的范围依据。新发展格局下如何保障国家战略性矿产资源安全，深刻认识新发展阶段的新特征、新矛盾、新挑战和新要求，积极做好防范化解风险工作。

　　四是基于国家资源需求趋势的科学预测是国家战略性矿产安全供应保障的路径导向。充分考量国家、地方、企业等在矿产资源安全保障中的角色、作用、任务及其共性、差异与特点，根据不同时期、不同条件下战略性矿产可供储量和供应能力（包括摸清资源家底、战略性矿产需求量预测、探明战略性矿产的可供性分析、战略性矿产保障程度等），提出相应的目标、要求，制定相应对策或战略，完善国家安全制度体系，打造安全共同体，牢牢守住安全底线，维护国家经济安全。

　　加强战略性矿产安全供应的韧性管理

　　近年来，美国、欧盟等西方发达国家和经济体相继建立和更新了关键矿产或关键原材料战略和目录。美国和欧盟等经济体为战略关键矿产保障谋求新的战略计划和矿产供应大联盟，全球各大经济体的关键矿产资源市场竞争日趋激烈，如在实施的“冲突矿产”（conflict minerals）、“能源资源治理倡议”（energy resource governance initiative）等矿产保障计划和联盟。从国际大环境来看，国际贸易竞争博弈和摩擦，很大程度上冲击着全球贸易链，未来全球战略性关键矿产的供应链必将面临更为复杂的挑战。因此，加强战略性关键矿产可供性研究是当前和未来一个时期需要关注的一个紧迫的现实问题。

　　守住产业链供应链，就是守住经济生命线。在现代市场经济社会中，几乎没有一个经济体能够独立于其他经济体而独立发展，产业链供应链也是一个循环体系。随着世界大发展大变革大调整，主要发达国家纷纷实施再工业化战略，一些新兴经济体加快工业化步伐。部分发达国家筑“高墙”阻断全球供应链，加强主要战略性矿产供应链，实施安全审查，战略性矿产“断链”风险增加，安全隐忧不断凸显。

　　战略性矿产供应安全不仅是一种状态，而且具有动态性的特征。其重要性、关键性和稀缺性是一个动态向前发展的过程。从动态发展的角度来看，有的矿种长期都是战略性矿产，有的矿种重要性、稀缺性特征则随着时间轴的改变而改变，其涵义是动态变化且与国家或地区的实际情况及所处的具体形势情景相关的。当前，面对错综复杂的形势，要统筹需要和可能，规避风险和挑战，着眼变局的长远策略，建立动态的、相对的矿产安全评价机制，采取定期或不定期的资源安全评估形式，降低战略性矿产资源安全保障风险。特别是针对当前国际形势新出现的不确定性对矿产资源供给安全的影响，深入开展调查研究，深化战略洞察，加强对国家具有战略意义矿产的供应安全应对，改善供应链韧性，不仅是应对风险挑战的关键之举，更是着眼长远之策。

　　面对复杂的外部形势和更加明显的种种不确定性，准确把握发展大势，积极贯彻国家“稳链、补链、强链”政策，“相机选择”中架构我国矿产资源韧性供应链，把握好内循环与双循环内生潜力及对外部不确定性和不利因素的抗御，增强双循环新格局规避风险能力，以便在变局中谋更大新局。一是规避风险能力。需要对我国主要矿产出现国外供应中断的情况进行推演，如在发生重大事件、战争、灾害等中断时的危机外溢，测算保障我国相关产业链运转的最低国内储量和产量，供应链系统能够完全规避风险或者以最小的损失平稳渡过，最小化中断的破坏程度，作为保障我国资源安全的底线。二是自主保供能力。当供应链中断时，充分挖掘国内矿产资源勘查开发的潜力，增强自主保障能力，采取一切必要措施守住底线，强化我国战略性矿产资源供需系统的结构，能够快速反应并找到有效恢复路径回到稳定状态的能力，增强供应链韧性管理成为当前和今后矿产资源可持续保供战略的重要着力点。

　　（作者单位：自然资源部咨询研究中心）