土地日特刊 | 采矿用地新政激励矿山土地复垦

　　◎  本报记者 李平

　　“节约集约用地，严守耕地红线”。采矿用地，作为土地资源的重要组成部分，在矿业开发利用、土地节约集约利用、矿山生态修复、国土空间开发规划等方面发挥着重要而独特的作用。矿业作为给经济社会发展提供原材料的基础产业，保障采矿用地需求，同样是关系到国计民生的大事。

　　2022年11月18日，自然资源部发布《关于做好采矿用地保障的通知》，在差别化保障采矿用地合理需求、统筹规划用地规模和布局等方面支持各地采矿用地正常供应，保障国家能源资源供应安全。这从政策和实际操作层面为保障采矿用地明确了方向。

　　采矿用地属于建设用地

　　采矿用地是2014年公布的建筑学名词，是独立于居民点之外的采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。

　　根据定义，采矿用地属于建设用地范畴，按建设用地进行审查报批。根据《土地管理法》的规定，采矿用地属于建设用地。因此，矿山企业在申请取得采矿用地时，必须按照取得建设用地的程序进行审查报批，必须履行相应的建设用地审批程序。涉及占用农民集体所有土地的，还须由国家进行征收，履行法律规定的土地征收相关程序。

　　在取得方式上，采矿建设用地可以通过明确建设用地有偿取得，也可以通过划拨方式取得。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。但是，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，经县级以上人民政府依法批准的，可以划拨方式取得。根据《划拨用地目录》的规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地允许以划拨方式取得，并明确了符合《划拨用地目录》的石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地等。

　　据了解，采矿用地的设立条件是，实行重要地区限制采矿制度和重要矿床不得压覆原则。矿产资源的开采尤其是地下矿产资源的开采，将对开采地周边的地理、环境产生较大影响，因此，国家规定了重要地区限制采矿的制度。如根据《矿产资源法》第二十条规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在港口、机场、国防工程设施圈定的地区以内，不得在重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内，不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内，不得在国家划定的自然保护区、重要景区以及国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。

　　综上所述，采矿建设用地属于能源用地，可以以划拨的方式取得，同时属于建设用地的范畴，需要进行报批审核，通过审核后才可进行开采。

　　去年11月18日自然资源部发布的《关于做好采矿用地保障的通知》明确规定，对纳入国家重大项目清单及省级人民政府重大项目清单的采矿项目用地，在按照现行规定办理建设用地审批手续时，由自然资源部直接配置建设用地计划指标。

　　在统筹规划用地规模和布局方面，自然资源部要求，市县乡镇国土空间总体规划要明确能源矿产资源安全底线管控要求，合理安排采矿项目新增用地的布局、规模和时序，对采矿项目新增建设用地和存量采矿用地复垦修复作出空间安排，列出采矿项目清单。

　　2023年2月24日，自然资源部办公厅发布《关于修订土地卫片执法图斑合法性判定规则的通知》，进一步明确了采矿用地的判定规则，采矿用地应当按照《土地管理法》《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》等法律法规和政策性文件要求，办理建设用地审批手续。未办理的，判定为新增非农建设违法用地。

　　采矿用地具有特殊性

　　矿产资源是一种十分重要的非可再生自然资源。据统计，我国95%以上的能源和80%以上的工业原料都取自于矿产资源。为满足我国矿产资源生产的需求，采矿用地占地广、用地量大。据不完全统计，目前，我国矿山建设和开发占地面积达1.35万平方千米（135万公顷）；现有尾矿库堆放占用土地达1300多万亩（86.7多万公顷）。

　　随着我国工业化、城镇化发展步伐加快，社会经济发展对矿产资源需求越来越大。与此同时，国际矿产资源供给竞争日趋激烈，矿产资源境外开发和投资阻力日益加大。因此，要满足我国的矿产资源需求必须立足国内矿产资源的开发。

　　按照现行的土地分类标准，采矿用地属于建设用地范畴。但由于矿产资源赋存条件不同、开采方式不同，这就决定了采矿用地的使用方式、用地类型、使用期限及可复垦程度不同。这使得采矿用地与一般的建设用地相比具有很强的特殊性，具体表现在：

　　一是采矿用地利用方式不同对土地的影响不同。根据矿产资源的赋存条件，尤其是不同矿种的特性，矿产资源的开采主要包括露天开采、地下开采两种方式。不同的开采方式决定了其对土地的利用方式可分为两种。露天开采主要是对地表及浅层的土地进行利用。其对土地的影响表现为占地面积大、分布广，采矿时间短、用地周期相对较短，采矿后土地可以及时复耕，土地用途一般不变。而地下开采则是对地表及其地下的土地进行利用。其对土地的影响表现为一般单宗面积小、总体布局分散，对地表的利用位置由地下资源矿藏条件决定，具有惟一性，对土地利用期限长。

　　二是采矿用地类型多、情况复杂。根据矿产资源开发的作业程序要求，采矿用地可以分为不同类型的用地。露天开采的采矿用地可包括采矿区用地和尾矿库用地；地下开采的采矿用地可包括钻井生产用地、井场用地、交通运输用地、管道用地及一些场站配套设施用地。这些不同类型的用地范围、利用方式、利用强度及对原土地权利人的权利限制等都存在很大差异。

　　三是采矿用地位置具有不可替代性。无论是实践中还是法律规定上，采矿用地的取得是以采矿权的取得为前提的。因此，采矿用地的位置是由地下矿产资源的分布情况直接决定的。而且受开发成本、开发技术等条件的限制，采矿用地的位置几乎是惟一且不可替代的。

　　四是采矿用地的使用期限由矿产资源开采周期决定。根据《土地管理法》《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，建设用地的使用期限由国家明确规定。采矿用地属工业仓储用地，在土地分类上属于工业用地，其出让的最高期限是50年。但根据前面的分析，采矿用地的利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点决定的。适合露天开采的矿产资源，其采矿用地的使用周期可能仅有4年-6年，有的甚至更短；而需要进行地下开采的采矿用地，由于地下矿产资源的分布条件，使用期限可能远远超过50年。

　　五是采矿用地一般地处偏远地区，土地市场价值不高。根据已勘查探明的矿产资源储量情况，我国的矿产资源主要集中分布于西部和北部。根据我国不同区域的经济发展情况及地域特点，西部、北部地区蕴藏有矿产资源的土地一般都在城市以外较为偏远的农村地区。因此，在矿产资源开采时，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用价值小、经济效益差，一般只能用于矿产资源开发或作为农业用地。

　　新政盘活存量采矿用地

　　土地、矿产都是稳增长的重要资源要素和经济社会发展的重要物质基础。自然资源部2022年11月18日公开发布的《关于做好采矿用地保障的通知》（以下简称《通知》），是自然资源部立足部门职能主动作为，满足行业需求、顺应改革之需，将中央稳中求进有关要求贯彻落实到采矿用地保障的重要举措。

　　中央要求，要正确认识和把握初级产品供给保障，增强国内资源生产保障能力，统筹安排好煤电油气运保障供应。党的二十大报告提出，要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，确保能源资源供应安全。

　　从行业实际来看，采矿项目用地规模较大，用地审批手续涉及规划空间、计划指标、占补平衡等方面，存量采矿用地复垦修复缺乏有效的激励机制，难以调动采矿企业的主动性。

　　综合考虑两方面情况，自然资源部及时出台《通知》，在原有用地政策基础上拓宽用地保障途径，提出建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩的机制，腾退指标可继续使用。这样既能统筹保障采矿用地合理需求，又可激励存量采矿用地加快复垦，为能源资源供应安全提供用地支撑。

　　《通知》主要针对建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩的机制提出6项具体措施：统筹规划用地规模和布局，鼓励使用复垦修复腾退指标办理用地手续，允许复垦修复的新增耕地用于占补平衡，妥善处理权属问题和利益关系，规范复垦修复验收和地类认定，强化组织实施和全过程监管。其中明确，市县乡镇国土空间总体规划要明确能源矿产资源安全底线管控要求，合理安排采矿项目新增用地的布局、规模和时序。在符合“三区三线”管控规则的前提下，将采矿项目用地布局纳入国土空间规划“一张图”，作为审批采矿项目新增用地的规划依据。这些具体措施充分体现了为稳经济、保发展做好要素保障的政策导向。

　　记者注意到，《通知》特别鼓励企业复垦存量采矿用地落实占补平衡。耕地占补平衡是严守耕地红线的重要措施，也是建设用地单位应尽的义务。但是在实践中，一些采矿项目用地面积较大，新增建设用地计划指标难以全部保障，一些地区耕地后备资源匮乏且区域不平衡，部分采矿项目落实占补平衡存在一定困难。

　　考虑到这些实际情况，《通知》明确地方政府和采矿企业可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题。据此，采矿企业可积极利用政策，盘活复垦存量采矿用地，满足企业采矿用地合理需求。

　　为了加强采矿用地复垦修复的全过程监管，《通知》从限定范围、复垦验收等方面作出了明确规定：一是严格限定存量采矿用地范围，二是加强复垦修复质量控制，三是严格复垦修复验收管理。

　　此外，《通知》就组织实施和全过程监管提出了明确要求。各省（区、市）要制订实施细则，并对存量采矿用地复垦修复验收和腾退指标使用情况负总责，自然资源部做好政策实施情况监管。省级以上自然资源主管部门要将采矿用地复垦修复腾退的指标、空间位置和审批情况纳入全国国土空间用途管制监管系统实行统一管理。