2023自然资源工作答卷之三：蓝图渐次铺开，规划引领纲举目张

　　◎  中国自然资源报记者 阎 炎

　　新蓝图、新气象。全国国土空间规划纲要绘就的崭新蓝图，渐次在广袤的华夏大地上舒展开来。

　　规划引领，纲举目张。“五级三类”国土空间规划取得决定性进展，形成法定化的国土空间开发保护蓝图，为推进城乡融合和区域协调发展提供强劲支撑。

　　使命所在，行必有成。在国家空间治理体系中，国土空间规划的基础性地位逐步确立。面对生态文明建设“多规合一”的改革需求，自然资源部门交出了无愧于新时代的答卷。

　　坚定改革信心，形成法定化国土空间开发保护蓝图

　　党中央、国务院高度重视国土空间规划工作。习近平总书记指出，“国土是生态文明建设的空间载体”“从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间格局设计好”。

　　2023年，我国首部“多规合一”的国家级空间规划《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》全面落实，各级各类国土空间规划编制实施取得积极进展。截至目前，江苏、广东、宁夏等16个省（区、市）国土空间规划获国务院批复。市县级国土空间总体规划均已编制完成，正在抓紧按程序报批。其中，江苏、广东、宁夏、江西、山东、海南、山西7省（区）由省（自治区）政府批准的市级国土空间总体规划已全部经省（自治区）政府批准；江苏、广东、海南已批准部分县级国土空间总体规划。

　　在总体规划指引下，自然资源部进一步明确详细规划改革方向，指导各地面向全域、面向实施、面向存量，分区分类编制实施国土空间详细规划。全国20多个省份细化出台详细规划政策文件或标准规程，总体规划的宏大愿景逐级传导到街区、到乡村，影响并改变着我们的生活。

　　在详细规划改革中，南京构建了国土空间“全流程”闭环管理机制，实现全要素精细化详细规划管控。以“调查-规划-规划条件-审批-登记”全链条业务数据治理，客观反映该市教育、文化、体育、养老、医疗卫生等社会民生和公共服务领域现状，服务于详细规划编制，促进城市功能结构优化和空间品质提升。

　　厦门开展了立体空间全要素数据调查、建库和平台建设，初步实现数字化管理从“重保护开发利用”到覆盖整治、修复等各类空间行为管控。对于需要加强历史文化保护和微更新的老城区，依托平台数据库明晰保护和更新要求，辅助规划设计，生成详细规划附加图则；对相对稳定的建成区，完善平台对社区生活圈系列指标监测评估，深化详细规划编制中对社区规划的研究等。

　　落实总体规划传导要求，国土空间专项规划支撑国土空间开发保护格局构建。2023年2月，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》获国务院批准，为该区域将生态优势转化为发展优势筑牢空间基础。随着长江经济带（长江流域）、黄河流域、京津冀、海岸带及近岸海域、成渝地区双城经济圈等专项规划相继“着陆”，国土空间规划体系对区域重大战略的支撑和保障能力将进一步提升。山西、宁夏、安徽等25地按照深化“多规合一”改革要求，将专项规划管理纳入重点工作统筹部署，建立从统筹编制、审核衔接、上图入库、实施传导到动态维护的专项规划全过程管理制度，落实国土空间唯一性要求。

　　技术标准体系，支撑国土空间规划落地。全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会（TC93）及其国土空间规划分技术委员会（SC4）成立以来，积极研制国土空间规划编制、综合防灾、城市设计、社区生活圈、历史文化遗产保护等方面的规划技术标准，加上新近发布的《国土空间历史文化遗产保护规划编制指南》《主体功能区优化完善技术指南》等，已发布12项国家标准和行业标准，另有20余项标准“在途”，由基础通用、编制审批、实施监督、信息技术四方面构成的国土空间规划技术标准体系日益完善。

　　随着国土空间规划体系重构，行业管理逐步理顺，行业共识广泛凝聚，学科和人才队伍建设持续加强。2023年大部分省级规划学会、协会归队入列，原城乡规划、土地规划、测绘、海洋、信息化等多领域人才队伍不断融合。规划编制甲级资质单位发展至794家，注册规划师队伍壮大至4.6万人。国家中长期和“十四五”科技规划中部署“国土空间规划智能化技术”“新型城镇化科技”等国土空间规划科技攻关重点项目。北京大学、同济大学等高校开设国土空间规划专业或增设国土空间规划专门方向，一批高校开设了国土空间规划相关课程并优化调整了培养方案和课程体系。学术研讨会、主题论文征集、设计挑战赛等活动相继举办，学术交流空前活跃。　

　　发挥比较优势，主体功能区战略制度融入规划体系

　　习近平总书记强调，“要完善国土空间规划，落实好主体功能区战略”。党的二十大报告在“促进区域协调发展”的部分强调“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”。

　　将主体功能区战略全面融入“五级三类”国土空间规划体系，对于深化“多规合一”改革意义重大。立足资源环境承载能力、经济社会发展水平、战略区位等综合比较优势，划定具有某种特定主体功能的地域空间单元并实施差别化管控，推动区域差异化协调发展，是构建国土空间开发保护新格局的重要内容。全国国土空间规划纲要明确提出新时期主体功能区战略格局优化方向，在农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区基础上，叠加确定边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区等其他功能区域，明确配套政策制度、实施监督等完善要求，并强调加快构建主体功能综合布局。

　　“三区三线”全面划定，让主体功能区战略精准落地，三条控制线成为地方调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。自然资源部分别针对生态保护红线、城镇开发边界的管理发布政策文件，严格生态保护红线内人为活动管控，强调合理安排城镇开发边界内增量空间使用节奏，明确局部优化的规则，指导地方制定出台管控细则，共同完善“三区三线”动态管理。同时，《主体功能区优化完善技术指南》进一步明确了在国土空间规划中落实传导主体功能区战略的技术要求。

　　当前，各级自然资源部门按照全国国土空间规划纲要确立的主体功能区战略格局优化要求，结合各级各类国土空间规划编制实施，完善主体功能区战略，细化主体功能分区并推动逐级传导。其中，已批复的省级国土空间规划，均明确了省域主体功能区战略格局和重点区域指引，合理优化农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区空间布局，以县级行政区为单元确定国家级、省级主体功能区名录。

　　市县层面，则注重实现主体功能区空间布局的法定化和精准化。市县总体规划正在县级行政区主体功能定位基础上，探索以乡镇为单元明确主体功能定位。与此同时，确定乡镇发展方向，将使财政转移支付等关键政策投放更加精准，方便地方依据主体功能定位划定规划分区，细化空间准入要求。

　　以浙江省衢州市开化县依据主体功能定位优化行政和管理体系的实践为例。该县以重点生态功能区建设为导向，将分散在各部门相同、相近和相关的职能进行整合，构建了“大经贸、大文旅、大卫生、大市场、大执法”的组织架构。同时，依据主体功能定位优化乡镇行政区划，按照细分类型明确乡镇功能定位，优化整合地理相近、功能相似的乡镇，从而推动差异化发展。以发展为驱动优化县域空间布局，让开化城乡发展驶上快车道。

　　做好有机衔接，规划与自然资源管理政策接续发力

　　习近平总书记强调，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。

　　以新安全格局保障新发展格局，是新征程上顺应世界之变、时代之变、历史之变的必然要求。自然资源领域，将国土空间规划体系与现有自然资源管理政策有机衔接，释放叠加效应，从而整体提升空间治理能力和治理水平。

　　规划“一张图”系统应用在项目布局选址中，可以将耕地保护、节约集约、生态保护、安全防护等空间需求，在国土空间规划“一张图”上统一协调落实。

　　“兰考至原阳高速公路兰考至封丘段项目的选址选线工作，从厅里提前介入到预审批复，只用了17天。”河南省自然资源厅用途管制处负责人谈道。省级用途管制部门提前介入选址选线阶段，充分利用国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，可以指导项目单位依据规划科学合理确定用地位置与规模，在短时间内优化项目设计。

　　不仅仅如此，规划与政策有机衔接在多领域深入融合。

　　各地依据详细规划、村庄规划分别确定城镇、乡村内部规划用途和用地结构，推动存量建设用地盘活利用，促进县镇域统筹乡村人口和经济的合理空间布局。

　　以“多规合一”为基础的规划用地“多审合一、多证合一、多验合一、多测合一”改革，持续助力改善营商环境，向市场释放改革红利。根据规划编制报批工作进展，自然资源部明确不同阶段用地用海审批的规划依据，保障各类建设项目依法依规顺利报批。2023年，《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》明确了报批城镇用地农用地转用和土地征收应符合国土空间总体规划、详细规划和土地使用标准，并按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》明确土地规划用途和建设项目用地类型。

　　自然资源部门会同林草部门统筹确定规划造林绿化空间，并落实到同级国土空间规划“一张图”上，作为带位置安排造林绿化任务的主要依据。

　　为推动保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施“三大工程”，自然资源部积极制定国土空间规划和用地保障配套政策，对选址布局、用途管制、用地计划等进行细化安排，并在此基础上组织学习研讨和现场教学。

　　“这里刚改造的农家院子，平时用于发展康养、休闲产业，应急时可转化为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。”北京市平谷区南独乐河镇南山村“平急两用”新型乡村社区试点是现场教学点之一。经过统一规划建设，南山村在保留传统乡村肌理的同时，配套医疗、污水及垃圾处理等基础设施，可提供900～1000间符合标准的应急保障用房。

　　引领城乡建设，塑造高质量发展新动能新优势

　　习近平总书记指出，“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。

　　规划的根本目的和基本功能，是在统筹发展和安全的基础上，引导实现更好的发展。各级各类国土空间规划，尤其是作为实施开发建设、整治更新、保护修复活动法定依据的详细规划，正在优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的进程中创造价值、塑造动能。

　　作为乡村地区的详细规划，村庄规划是各项乡村建设活动的法定依据。“多规合一”的实用性村庄规划在对乡村建设的引领中，注重县域统筹，整合空间资源以形成乡村发展新动力；注重挖掘空间潜力，立足资源资产等现状调查，优化空间布局，盘活乡村存量用地；注重乡村空间设计，统筹设计“山水路林村”等大地景观。

　　在城市，持续的城市更新行动同样需要加强规划统筹，需要将城市更新纳入国土空间规划体系，需要在规划与土地政策的紧密融合中将“人民城市人民建、人民城市为人民”贯穿始终。

　　以武汉为例。在完成全域国土空间功能区体系研究的基础上，武汉通过全覆盖的“功能区片-功能单元”传导落实国土空间总体规划战略目标，对不同功能类型的区片、单元实行差异化、精准化的功能、用途引导和管控。城市更新单元在划定上充分对接了国土空间功能区片、单元的范围、功能定位和产业导向。其中，历史保护类更新单元在规划指引和单元实施方案编制后，以“土地整理+房屋留改+历史文化保护挖掘+产业集聚培育”的“留改”不动产储备模式，探索灵活多元的资产供应方式，为城市高质量发展塑造新动能，打造新优势。

　　在各地丰富实践的基础上，自然资源部发布支持城市更新的规划与土地政策指引，指导各级各类国土空间规划的编制根据城市发展的阶段特征和推进城市更新的要求，着力完善规划内容和管理程序，将有关城市更新的国土空间规划要求纳入规划“一张图”系统进行管理。各地因地制宜探索适应城市存量空间更新的规划方法以及规划和土地政策，推进城市更新高质量落地实施。

　　针对近年来规划实施违反上位规划、突破详细规划核定规划条件、对未经规划许可擅自建设行为疏于监管、不动产登记办理不规范、违法用地查处不到位等问题，自然资源部于2023年11月印发《关于加强和规范规划实施监督管理工作的通知》，从依据法定规划实施用途管制、规范规划条件设置、严格规划许可管理、加强监测评估和监督检查四个方面对规划实施各环节提出工作要求，着力防范化解风险，提高城市规划建设治理水平。

　　山长水阔不辞其远，风摧雨折不改其志。2023年，中国在不断战胜风险挑战中爬坡过坎，取得了沉甸甸的收获。随着各级各类国土空间规划落地实施，“多规合一”改革红利将持续释放，推动国土空间开发保护格局美好蓝图成为现实。