2023自然资源工作答卷之四：强化要素保障，劲推高质量发展

　　◎  中国自然资源报记者 焦思颖

　　时间的书页次第掀开，发展的篇章不断更新。

　　2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，是三年新冠疫情防控转段后经济恢复发展的一年。中国经济既面对外部环境动荡不安的因素，也承受内部“三重压力”加大的困难，经受着风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。

　　开局之年，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民迎难而上，坚持稳中求进工作总基调，全面深化改革开放，加大宏观调控力度，着力扩大内需、优化结构、提振信心、防范化解风险，我国经济回升向好，高质量发展扎实推进，全面建设社会主义现代化国家迈出坚实步伐。

　　这一年，自然资源部门为促进经济运行回升向好不断提供要素支撑保障，紧紧围绕高质量发展首要任务，通过结构优化提高资源配置效率，以新思路和新举措全方位推动高质量发展，以要素保障之“进”，助力发展大局之“稳”。

　　从西部陆海新通道到西气东输四线天然气管道，从“双超”矿山中国五矿陈台沟铁矿到广东汕头广澳港，从杭州“数字国土空间”到“实景三维·琼中”……这一年，自然资源要素保障大江南北、内陆边疆的发展与民生，为高质量发展助力赋能，推动中华民族伟大复兴号巨轮乘风破浪、扬帆远航。

　　质量变革突出“稳”

　　发展，总是在直面问题中展开乘风破浪的画卷。

　　2023年初，面对世界经济减速下行、通胀仍处高位、外部环境复杂严峻的背景，国内周期性和结构性矛盾叠加，中央审时度势，直面问题，危中求机，困中破局。

　　心怀“国之大者”，服务中心大局。自然资源部提前介入重大项目前期工作和事关地方发展的特殊需求，既“操其要于上”，加强战略谋划和顶层设计，深入分析如何精准、高效提供自然资源要素保障，也“分其详于下”，把握工作着力点，设计工作抓手和政策工具，着眼解决结构性问题，提高要素保障能力。

　　2023年初，自然资源部系统开展了两轮自然资源要素保障大讨论。部机关各司局、各直属单位、各派出机构从完善政策举措、改革审批制度、改进工作作风、提升保障能力等方面展开讨论。集思广益、自我革命，部系统87个单位和个人共反馈意见建议649条，为有效解决地方用地用海堵点难点、推动重大项目开工落地奠定了坚实基础。

　　在主题教育中，部党组成员和两总师确定了24项课题调研任务，机关各司局和各派出机构、各直属单位党政主要负责同志开展了115项调研课题。大家深入城镇、乡村、矿山、企业、重大项目建设现场，了解需求，寻计问策，制定科学合理可操作的对策措施，提出有前瞻性建设性的意见建议，为促进经济持续恢复、总体回升向好发挥了积极作用。

　　应对日益加剧的风险挑战，改革举措更需战略引领。

　　在大讨论、大调研成果基础上，自然资源部整合过去发布的相关政策，形成了《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》，共5个方面27条，涉及国土空间规划、用地审查报批、节约集约与资产供应、加快“未批已填”围填海历史遗留问题处理和优化项目用海用岛审批程序、承诺事项监管等内容，对地方关注的用地用海热点难点堵点问题给予回应。

　　大抓项目、抓大项目、抓高质量项目是拼经济的主要抓手。自然资源要素保障水平，直接关系项目建设速度、工程建设进度、经济高质量发展力度。

　　按照改革后的土地计划管理方式，自然资源部坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，统筹安排新增和存量建设用地。

　　保重点。及时对国家、省级重大项目用地，由国家依据清单配置计划，保障更加精准有效，促进有效投资落地。

　　促转型。强化增量配置与存量盘活挂钩机制，推进土地节约集约。计划指标直接与处置存量土地挂钩，对未纳入重点保障的项目用地，盘活越多，可使用指标越多，促进地方持续下大力气盘活存量。

　　调结构。根据近三年各省份通过盘活批而未供和闲置土地核算的计划指标情况，按照一定比例核算，向各省份共下达129万亩基础指标，增强省级统筹能力。

　　明导向。突出耕地保护的鲜明导向，对超额完成耕地保护任务的省份，按照一定比例给予计划指标奖励，奖励黑龙江、内蒙古、辽宁等省份共计5.6万亩计划指标。

　　保民生。为支持巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴发展，安排每个脱贫县计划指标600亩，戴帽专项下达。单列农村村民住宅建设用地计划，专项用于农村村民住宅建设。

　　回望2023年，前三季度土地利用计划使用情况总体平稳。截至12月中旬，自然资源部审查通过重大项目用地预审252个，拟用地总面积68577.54公顷。对报国务院批准农用地转用和土地征收项目，加快用地审查，有力推动能源、交通、水利、军事等重大项目依法依规及时落地，保障项目用地需求。批准重大项目先行用地，支持重大项目及时开工建设。

　　回望2023年，截至11月30日，全国批准用海用岛项目1826个、272.19万亩，其中，自然资源部报国务院批准用海用岛项目28个、8.57万亩，有力保障了油气、核电、液化天然气等重大基础设施用海用岛需求。截至12月上旬，全国各省级林草主管部门办理完成涉林重大交通、能源、水利项目915项，共使用林地20031公顷。

　　保障太原至焦作城际铁路山西段，吉林省长春经济圈环线农安至九台段、双阳至伊通段工程，平陆运河工程（钦州段、南宁段）等一批重大建设项目用地，一个个关键落子，彼此连接成势，推动形成优势互补高质量发展的经济布局，为中华民族伟大复兴开辟广阔空间。

　　自然资源部还积极配合牵头部门做好铁矿资源保障工作，指导地方自然资源主管部门和钢铁（铁矿石）企业，对国内重点铁矿建设项目涉及的用矿、用地事项核实情况，依法依规推进相关工作。林草主管部门针对项目难点堵点，赴辽宁开展鞍钢集团铁矿山改建项目用地调研，现场指导项目组卷，高效协同助推项目落地。

　　国内最大的单体地下铁矿山鞍钢矿业西鞍山铁矿，国内首个超大规模开采（超1000万吨规模）、超深井（超1200米深井）的“双超”矿山中国五矿陈台沟铁矿等重点项目，已完成采矿权登记并正式开工建设。一个个重大项目见证了发展成就，也守护着民生福祉。　　

　　效率变革力争“快”

　　经济发展从来不是一马平川，爬坡过坎时，关键是提振信心。

　　用地用海用矿用林审批是重大项目开工建设的关键，直接影响着经营主体的信心，不能慢，更不能等。

　　这一年，自然资源部门加足马力、迎难而上、精准施策，辩证把握审批和服务两者关系，坚持“服务走在审批前”，通过自身革命，进一步优化审查程序，简化审查内容，缩减审批时间，提高审批效率，避免“钱等项目”，保障重大项目依法依规快速落地。

　　规范规划许可内容。自然资源部印发《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，从夯实规划基础、精简审批环节、加强规范管理、提升服务水平四个方面提出九条具体措施，促进规划许可、用地审批的规范化、便利化。

　　缩小用地预审范围。自然资源部明确5种情形不需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收，缩短了项目的办理时间。

　　“太及时了，按新政策从受理到审批仅用1个工作日就完成了证书核发工作，较法定20个工作日，缩短了95%的审批时间，真没想到这么快，对于未来前景我们信心很足。”在黑龙江省大庆市托育综合服务中心，企业主对自然资源部门提供的以快制快、以变应变、以新适新的办事高效能，赞不绝口。

　　简化建设项目用地预审审查。自然资源部明确对建设项目涉及占用永久基本农田、占用生态保护红线、涉及规划土地用途调整的情形简化审查内容，提高审查效率。

　　在江苏，国家、省重大水利建设项目淮河入海水道二期工程，按新政策报自然资源部后仅用7天就取得用地预审批复，极大提高了重大项目用地预审审批速度，高效支持了项目落地建设，在更短时间、更深层次、更广领域提升经济发展的质量和效益。

　　靠前服务保障国家重大项目用海用岛。自然资源部明确对暂不具备受理条件的项目，开展用海用岛前期论证指导，做好论证材料专家预评审。

　　在广东，自然资源部门对汕头广澳港等涉及新增围填海的国家重大项目成立工作专班，定期召开协调会，推进项目审查进度，直面矛盾困难，拿出硬招实招破解难题。

　　指导地方用足用好政策。自然资源部印发了《用地用海要素保障政策问答》，同时，组织召开全国要素保障政策视频培训，全国参训人数达3.5万人。

　　要素跟着项目走，服务围着企业转。为跟踪政策落实情况，自然资源部还选择有代表性的区域以及交通、水利、能源、产业等不同项目类型开展了两轮要素保障政策实地调研，召开不同范围座谈会40余次，走访各类建设项目现场60余个，累计参与百余人次，收集地方反馈问题诉求和意见建议484条，并不断拓宽意见收集渠道，实实在在为民办事。

　　积极回应基层诉求，快速解决实际困难。主题教育期间，针对基层反映的水利工程中河流水面淹没区用地审批规则不明确问题，自然资源部充分运用习近平新时代中国特色社会主义思想的方法论，集中研究、真抓实干、主动作为，设立政策“路标”，将基层诉求转化为实实在在的举措，印发《关于水利水电工程中水库（河流）水面淹没区用地审批有关事项的通知》，明确水利工程中淹没区形成的河流水面管理方式，以最快速度解决基层实际困难。通过新的政策供给，实事求是依法填补政策空当，为水利水电工程开工建设提供有力支撑，进一步提升自然资源要素保障能力。

　　为切实做好涉林草、自然保护地和沙化土地封禁保护区领域审核审批服务保障工作，国家林草局成立稳增长涉林草要素保障专班。同时，深化行政审批制度改革，实现国家级权限林地许可事项的全面委托，减少工作层级，提高工作效率；优化林地定额管理方式，一次性下达全国各省“十四五”期间林地定额，并扩大提前使用下年度定额的比例，增强林草要素保障能力。

　　在四川，林草“并联审批”，审批用时平均提速60%以上；在湖南，简化审批流程，75%左右的林地项目在省政务服务大厅林业窗口直接完成终审；在云南，1500个省级重大项目和149个“重中之重”项目涉林草工作台账清单逐条落实……一组组数据见证着要素保障的力度与速度。

　　自然资源要素流动的高效、为经营主体办事的高效、解决企业急难的高效、推动政策落实的高效……百舸争流、万象更新中，自然资源部门审批效率不断提升，跑出新时代加速度，推动高质量发展稳健前行。

　　动力变革强化“新”

　　创新是高质量发展的第一动力。眼下，一个由数字经济主导的时代正在来临。

　　万物生数，数生万物。数字经济时代，爆发增长、海量集聚的数据日益成为不可缺少的新型生产要素，测绘地理信息作为重要的战略性数据资源与新型生产要素，成为拉动经济增长的重要动力。

　　2023年全国测绘地理信息工作会议明确提出，加快建设新型基础测绘体系，建立以现代测绘基准、实景三维中国、时空大数据平台为主要内容的新型基础测绘业务格局。

　　这一年，自然资源部门坚持为构建新安全格局牢牢守住测绘地理信息管理底线，按照“试点先行、逐步完善”的思路，扩大有效供给、满足应用需求，打造适应新时代高质量基础测绘发展模式，建设地理信息公共服务平台、推动公众版测绘成果开发应用等，推动基础测绘服务能力和水平大幅跃升，促进自然资源管理和治理能力现代化，服务经济社会各领域高质量发展，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

　　截至2023年12月，我国已经设立11个国家级试点，包括北京、山东、广西、宁夏4个省级试点，上海张江、武汉、西安、贵阳、徐州、嘉兴（含嘉善县）、株洲7个城市试点。此外，江苏、安徽、湖南、广东等地也自行开展了新型基础测绘体系试点，取得了诸多技术和管理方面的创新突破。

　　这一年，新一代地理信息公共服务平台（天地图）建设试点工作顺利完成，建立了数据汇聚、整合、发布全流程在线协同更新技术体系，更新发布矢量数据1231万条、2米分辨率影像数据794万平方千米、亚米级分辨率影像数据655万平方千米；统建共用云计算基础设施取得积极进展，有效缓解了运行支撑不足问题。持续做好天地图日常运行维护，累计注册用户95万个，授权应用85万个，瓦片地图服务接口日均访问量达到10亿次。推进公众版测绘成果加工和编制试点，基础矢量数据、基础影像数据两个方向试点取得积极进展，编制形成了最新版1∶25万公众版测绘成果，目前已向用户提供使用。

　　自然资源部科学统筹地理信息安全和应用，充分挖掘测绘地理信息数据作为新型生产要素的价值，深入推进地理信息与新一代数字信息技术、新业态等融合发展，以新安全格局保障新发展格局，加速推进北京、上海等6个城市开展智能网联汽车高精度地图应用试点，印发《高级辅助驾驶地图安全应用基本要求》，全面开放国内普通道路高级辅助驾驶地图应用，助力自动驾驶产业发展。持续推进面向自动驾驶和三维数据的地理信息安全保密新技术研发和认定，着力解决涉密地理信息共享应用的难点和堵点。着力推动地理信息安全与应用湖南省工程研究中心建设，促进地理信息安全与应用一体的创新发展和产业化服务。

　　这一年，自然资源部门从政策引路、试点探索、地图审核、技术创新、标准带动等多方面支持业界充分利用地理信息数据这一新型生产要素，开发新型地图产品，丰富数字化应用场景，加快数字地图、导航定位等地理信息与新产业融合，助力赋能高质量发展。我国地理信息企事业单位提供的各类型位置服务次数均大幅提升，导航电子地图不断升级，高级辅助驾驶地图从试点试验实现量产上线，三维模型地图应用逐步推开，数字地图日用而不觉地融入百姓快递购物、外卖送餐、旅游出行等日常生活。

　　实景三维中国建设从数据的可视化、空间关联化发力，真实、立体、时序化反映和表达生产生活生态空间的时空信息，通过“人机兼容、物联感知、泛在服务”实现数字空间与现实空间的实时关联互通，为数字中国提供统一的空间定位框架和分析基础，为人们提供了一个立体清晰、与现实世界互联互通的三维世界。

　　截至2023年12月，地形级实景三维建设，覆盖全国陆地国土的10米格网新一代数字高程模型全面建成，完成东部和西部重点区域约600万平方千米优于5米格网地形三维模型建设；建成13期覆盖全国陆地国土2米分辨率、3期覆盖重点区域优于1米分辨率影像数据，实现影像成果由不定期获取向按季度采集跨越；完成黄河流域约40万平方千米基础地理实体数据建设。城市级实景三维建设，约26个省（区、市）共264个城市，开展约5.52万平方千米城市三维模型建设，在地方数字化转型和智慧城市建设中发挥了积极作用。

　　实景三维中国建设坚持“边建边用”原则，围绕服务经济社会发展和生态文明建设，打造了灾害防治、智慧安防与调度、历史文化保护、国土空间规划、耕地保护、节约集约用地等二十二大类、近百余种应用场景，更好支撑自然资源管理、赋能政府管理决策、助力数字经济发展、服务百姓美好生活。

　　在杭州，依托实景三维打造“数字国土空间”实现了城市精细治理，实现人、地、楼、房、企等基础信息关联，支撑城市空间三维数字化、治理智能化、监管精准化。

　　在海南，通过打造实景三维·琼中，集成国土空间规划、征地、基础地理数据、灾害应急等40余项数据，有力支撑琼中县产业项目落地、乡村规划编制等，助力乡村振兴。

　　在湖南，基于实景三维，复刻现实世界中张家界的自然地貌和人文景观精华，实现足不出户在线实景浏览，为张家界旅游发展大会提供全方位、多时态、可视化服务。

　　在陕西，以实景三维数据为支撑，对秦岭区域内生态环境保护状况进行动态监测，及时发现各类破坏生态环境的行为，为秦岭区域生态环境健康发展提供服务保障。

　　从老基建到新基建、从传统管理到现代化治理，测绘地理信息数据要素在提升数据规模和质量的基础上不断丰富应用场景，推动数据资源向数据资产转变，为政府决策和各行各业发展赋能，为经济社会发展注入澎湃动能。

　　土地、矿产、海洋、林草、测绘地理信息......各类自然资源要素在“进”“退”之间，蓄势构建着一个个经济晋档升级的新支点，为加快形成新质生产力聚力赋能。

　　新征程上，我们的前途一片光明，但脚下的路不会是一马平川。2023年12月11日~12日召开的中央经济工作会议指明了2024年经济工作的方向，明确把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，坚持稳中求进、以进促稳、先立后破。

　　抵达亦是出发。新的一年，自然资源部门将接续奋斗，继续优化自然资源要素供给与配置，服务经济回升向好，助力中国经济大船乘风破浪，一往无前。