家底清方能行长远

　　——自然资源部矿产资源保护监督司相关负责人解读《矿产资源开发利用水平调查评估办法（试行）》

　　◎  首席记者 王琼杰

　　道阻且长，行者将至。经过两次试点，近日，自然资源部下发了《矿产资源开发利用水平调查评估办法（试行）》（以下简称《办法》），开始在全国正式启动矿产资源开发利用水平调查评估工作。中国矿业报记者就《办法》相关问题专访了自然资源部矿产资源保护监督司相关负责人。

　　中国矿业报：《办法》出台的背景和依据是什么？

　　负责人：矿产资源作为经济社会发展的物质基础，在我国现代化建设进程中具有根本性、全局性和战略性地位。当前，我国能源矿产安全形势不容乐观，石油、铁、锰、铜、铝等战略性矿产资源对外依存度高企，未来锂、钴、镍等新能源和新材料矿产需求还将快速增长。国际矿业形势深刻影响我国经济安全。

　　但是，由于历史原因，在国民经济发展统计体系中缺乏对矿产资源开发利用水平基础数据的统计，缺乏有效调查评估手段，统计数据不完整、方法不统一，基础数据匮乏，信息交流不畅，矿产资源开发利用水平家底掌握不清。

　　2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，“建立矿产资源开发利用水平调查评估制度”。2016年，原国土资源部会同其他部委联合印发了《矿产资源开发利用水平调查评估制度工作方案》，提出“2020年建成调查评估制度”的总体目标。2022年12月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强资源节约工作的意见》，进一步强调了“建立常态化的矿产资源开发利用调查评估制度”的要求。

　　全面摸清矿产资源开发利用家底，是确保国家资源安全和经济安全的重要前提。2023年全国自然资源工作会议确定了“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的新定位，并将矿产资源开发利用水平调查评估作为推进自然资源节约集约利用的一项重点工作，明确要求完善相关制度。

　　2023年3月，自然资源部办公厅印发了《矿产资源开发利用水平调查评估扩大试点工作方案》，在总结原试点基础上，选择了10个省份，煤、铁等10种矿产，开展覆盖制度全流程的扩大试点，形成了可操作的调查评价技术标准体系，为出台制度奠定了实践基础。

　　中国矿业报：《办法》出台的过程是怎样的？

　　负责人：一是扎实开展试点。矿产资源开发利用水平调查评估是一个复杂的系统化工程，一直以来，存在着评价数据质量把控难、指标体系争议大、成果应用难落地等难点问题。我们分别在2017年和2023年先后开展了两次试点，在数据质量、评估指标方法、评估标准、成果应用等方面凝聚了共识，统一了思想，总结出一批可复制可推广的经验，为全面建立和推行矿产资源开发利用水平调查评估制度奠定基础。

　　二是强化调研交流。自然资源部组织相关技术支撑单位先后赴浙江、四川、江西、山东、安徽、河北等省份深入13座矿山开展专题调研，听取管理部门和矿山企业的诉求，充分了解存在的问题，交流经验做法。河北、山东等省份到中国自然资源经济研究院、中国地质调查局郑州矿产综合利用研究所开展专题交流探讨，及时消除疑惑和解决问题。

　　三是加强研讨论证。组织有关单位认真总结试点工作经验、意见建议，充分吸收基层调研成果，对评估指标、评估方法、成果应用等关键问题开展专题论证，修改完善形成《矿产资源开发利用水平调查评估办法（试行）》（征求意见稿）。

　　四是广泛征求各部门意见建议。按程序对《矿产资源开发利用水平调查评估办法（试行）》（征求意见稿）征求了自然资源部10个相关司局、4家油气公司和32个地方自然资源主管部门的意见建议。对反馈意见进行逐条研究，针对部分省份不了解此项工作的背景和试点过程而造成理解偏差的意见，通过电话沟通、赴地方座谈等方式交换意见，均已达成共识。

　　中国矿业报：《办法》的主要内容有哪些？

　　负责人：《办法》对调查评估的工作内涵、职责分工、调查对象、调查内容、评估指标、评估方法、成果上报、时间进度等方面提出了明确的具体要求。

　　中国矿业报：调查评估的数据基础主要来源是哪里？指标方法又是如何设计的？

　　负责人：为提高工作效率，不增加企业负担，进一步增强调查数据的可获得性及可信性，《办法》设计的数据基础为矿业权人勘查开采信息公示数据。主要考虑是：第一，矿业权人勘查开采信息公示工作已连续开展7年，公示率超过99.7%，已成为社会共识度较高的矿业公开数据。第二，矿山“三率”数据本身为信息公示的核心数据，在本次试点过程中，进一步优化“三率”填报模块，矿业权人只需填报企业生产数据即可自动算出所需调查数据，在大幅减少企业填报工作量的同时，有效避免了人为误报、虚报。第三，数据质量控制有力。按照国家“双随机、一公开”核查检查要求，目前信息公示工作对系统自动判别出有异常的矿山进行全部实地核查，对无异常的进行不低于5％的抽查，实地抽查比例为10％以上，形成了良好的数据质量控制体系。　　

　　矿产资源开发利用水平调查评估指标分为核心指标和特征指标。“三率”标准一般指标反映了我国多数矿山能达到的采选综合利用指标情况，各试点地区对“三率”作为核心指标取得广泛共识，认为“三率”是矿山企业生产管理中产生并经常使用的数据，是技术工艺装备进步的直接体现，以“三率”提高值作为评估基础数据指标，采用极差标准化法进行评估，技术可行、过程可控、工作难度低。同时，设计的特征指标综合考虑了先进适用技术研发推广、绿色矿山创建和低品位难选冶矿产综合利用情况，有效解决了目前社会公认的一些大矿尽管“三率”水平可能未必顶尖，但开发利用水平难评一流的问题。

　　中国矿业报：为什么实行分级评估，并以县为基础单元？

　　负责人：综合考虑评估工作组织协调机制和效率，调查评估工作设计了部、省、县三个层级，自上而下分级进行，确保每个层级评估对象几十到一百左右，易于划定奖惩档次，形成直接比较效应，实施推进较为容易。同时，充分考虑矿业权审批、绿色矿山创建、节约集约示范县创建、领导干部自然资源资产离任审计在实践中的管理层级，在落实奖惩措施时针对性和可操作性较强。另外，考虑到中石油、中石化、中海油和延长石油等四家油气公司的油气采矿权较多，均交由地方调查评估难以保障效率效果，由其总公司组织调查评估。

　　据统计，全国涉矿县（市、区）2072个，其中有2个（含2个）以下矿山的县（市、区）占比不足15%，有3个（含3个）以上矿山的县（市、区）占比超过85%。以县为基础单元，可以避免因评估对象样本数量过大而难以拉开差距，覆盖掉一部分真正的“落后”和“领先”矿山，且能够充分发挥县级自然资源主管部门更熟悉矿山情况、能够及时发现数据调查环节出现的问题、易于组织实施实地核查等地域优势，确保数据质量。同时，也有利于基层探索、落实激励约束措施，强化日常监管，推动整体进步，促进总体提升，能更好实现矿产资源开发利用水平调查评估的目标要求。同时，文件对地市级自然资源主管部门职能职责也作出规定，主要是协助省（区、市）组织调查评估和配合落实激励约束措施等。

　　中国矿业报：将评估对象分为领先、正常、落后三个档次的目的是什么？又将采用什么方法来排序划档？

　　负责人：提高开发利用水平是一个持续开展的过程，必须通过对技术、管理等方面不间断地追求进步来保持高水平，划档的目的是便于监管。根据本评估方法，评估得分为相对得分，体现某一评估范围内不同评估对象之间的水平差距大小，不代表矿山生产设备工艺实际水平。划定为落后档次的矿山或地区，应该通过强化管理、加强技术研发等措施提高自身开发利用水平。《办法》中通过划定20%的落后比例，来敦促、鞭策开发利用水平较低的企业和地区。同时，将一部分开发利用水平较高的企业和地区作为模范样本，激励其他企业和地区重视并加强矿产资源节约集约和高效利用。

　　为了保证排序划档的科学性和准确性，《办法》明确在“三率”等数据调查基础上，以矿山“三率”提高值（即矿山“三率”实际值与国家发布的“三率”一般标准之差）作为评估基础数据，采用极差标准化法开展评估。这种方法可以消除不同矿种的差异，将不同矿山“三率”转换成可对比的标准数据，方便开展排序划档。需要说明的是，“三率”指标占调查评估总值的80%。为综合评价矿产资源开发利用水平，可以对矿山企业研发推广先进适用技术、创建绿色矿山以及积极利用低品位难选冶矿产资源等有关情况通过特征指标进行评价，特征指标得分占调查评估总值的20%。

　　特别注意的是，特征指标是为弥补“三率”的不足设立的补充性指标，因此特征指标的作用不能超越主要指标，避免出现本来“落后”矿山或地区因为特征指标得分跨档变为“先进”的情况。

　　中国矿业报：调查评估已相继开展了两轮试点，为什么此项工作还是“试行”？又该如何更好地开展调查评估工作？

　　负责人：矿产资源开发利用水平调查评估是一项全新管理工作，国内外均无相近相似先例，尽管已开展两轮试点，但全面实施到位仍需实践检验。同时，调查评估涉及要素多且复杂，“三率”标准也在不断修订完善中，部分指标仍不够健全；对评估结果的激励约束措施还不够丰富，实施效果不够显著，需要进一步探索实践。此外，各地工作基础不平衡，调查评估技术队伍建设需要有组建、培养、实践和磨合的过程。

　　要保障调查评估高质量完成，一是实施矿业权人勘查开采信用管理制度，为保证数据质量把控奠定基础；二是推动建立部省市县协同联动工作机制，建立联络员制度，加快“矿业用地”等激励约束政策措施研究与实施，探索形成调查评估长效机制；三是加强评估结果与矿山监管、节约集约示范县创建、领域内评优评先等工作有效衔接研究，整体推进矿产资源保护与合理利用工作；四是加强培训交流，培养专业的调查评估队伍，加强政策宣贯和舆论引导。