煤炭产能储备制度出台的前前后后
2024.06.14 中国矿业报
◎ 本报记者 李晓娜
一边是新能源锐不可当的发展之势，一边是煤炭供应保障的韧性十足。这样的双保险，无疑为我国加快建立煤炭产能储备制度提供了难得的机遇。
“到2027年，初步建立煤炭产能储备制度，有序核准建设一批产能储备煤矿项目。”按照国家发展改革委、国家能源局印发的《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》（下称《实施意见》），3年时间我国将形成一定规模的可调度产能储备。
为何要建？
在新能源占比不断攀升的背景下，我国为何还要建立煤炭产能储备制度？有何作用？
近年来，伴随着新型能源体系加快构建，我国能源结构进一步优化，能源保障基础不断夯实。
2023年，全国可再生能源发电总装机达15.16亿千瓦，占全国发电总装机的51.9%；全国可再生能源新增装机3.05亿千瓦，占全国新增发电装机的82.7%；全国可再生能源发电量近3万亿千瓦时，接近全社会用电量的1/3。
但是，新能源发电具有季节性、波动性的特点。极端气候频发，以及新能源出力不均衡，对清洁能源发电的稳定性造成威胁。
新能源发展的局限性，由什么来弥补？煤炭首当其冲。“富煤、贫油、少气”的资源特点，决定了煤炭在我国一次能源结构中的主体地位，使其担负着保障国民经济快速健康发展的重大使命。
“这就使得能源系统对煤炭需求的影响被时段性放大。而煤炭需求的波动性对煤炭稳定供应提出了不同于以往的、打破周期性变化的新要求。”中国煤炭经济研究会秦容军表示。
事实上，作为主体能源，当前煤炭在我国能源安全中的“压舱石”和“稳定器”作用愈发彰显，产业集中度大幅提升。
2023年，我国原煤产量达47.1亿吨，创历史新高。山西、陕西、内蒙古、新疆四省区煤炭产量合计占全国煤炭总产量的80%以上；年产量过亿吨的煤炭企业产量合计占全国原煤产量的46%以上。
建成煤炭储备产能，可有效应对国际能源市场剧烈波动、恶劣天气多发、供需形势急剧变化等情形，提升煤炭应急保障能力，更好地发挥煤炭在能源供应中的兜底保障作用。
酝酿已久
其实，早在2010年修订《煤炭法》时，我国就将“煤炭资源战略储备制度”列入其中。2011年，国家发展改革委、财政部下发《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，明确中央政府委托煤炭、电力等企业在重要煤炭集散地、消费地和关键运输枢纽等地建立国家煤炭应急储备，由中央政府统一调用。2014年10月，国家发展改革委、财政部印发有关通知。
2020年4月，《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》又提出完善能源安全储备制度。2020年7月，国家发展改革委就提出“三改革、一协同”，即深化煤炭中长期合同、煤炭储备制度、煤炭交易制度三项改革，协同保障重点区域煤炭供应。2021年4月，面对国内煤价飙升，国家发展改革委加急下发《关于做好2021年煤炭储备能力建设工作的通知》，要求全国安排形成1.2亿吨以上的政府可调度煤炭储备能力。
2022年5月，中国人民银行增加1000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款额度，专门用于支持煤炭开发使用和增强煤炭储备能力。国家能源局发布的《2023年能源工作指导意见》再次强调，要稳妥推进煤炭储备基地建设，提升政府可调度煤炭储备能力。
2023年煤炭市场供应在保供稳价政策下相对较为宽松，为增加煤炭储备能力带来“窗口期”。
意义深远
今年《实施意见》的出台，开启了我国煤炭产能储备制度体系建设的新阶段，可谓意义深远，对创新煤炭产能管理机制、完善产能储备政策及保障我国能源安全具有重要意义。
业内人士表示，以往我国煤炭储备体系存在着“重产品储备，轻产能储备”的情况。此次政策出台，补齐了煤炭“资源-产能-产品”三级储备体系的建设短板，为保障煤炭安全稳定供应奠定了坚实基础。
“产能储备煤矿建成后，国家根据煤炭市场供需变化等情况对储备产能实施统一调度。当煤炭供应紧张时，组织产能储备煤矿向上弹性生产；当煤炭供应充裕时，组织产能储备煤矿按照常规产能生产，减少化石能源消费，为新能源发展腾出空间，助力能源绿色低碳转型。”国家能源局有关负责人说。
更为重要的是，这项政策还有利于优化煤炭产能格局，优先支持山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地内的大型现代化露天煤矿或安全保障程度高的井工煤矿建设储备产能。同时鼓励符合产业政策的新建、改扩建煤矿提高产能，实现先进产能和落后产能替换，进而优化煤炭生产开发布局。
诚然，此项政策的有效落地尚需细化措施。但可以肯定的是，建立煤炭产能储备对于实现煤炭供需动态平衡至关重要，是着眼于长远的战略之举，亦是应对极端变化的现实需要。
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