为依法依规进行矿政管理夯基铺路

　　——访原地矿部矿产资源开发管理局局长郭振西

　　◎  本报记者 刘晓慧

　　党的十八大以来，矿政管理工作在落实国家重大决策部署、资源安全保障、矿产资源规划编制、生态环境保护等多个方面均取得显著成效。而矿政管理从体系建立之初，至如今在科学规范矿产资源勘查开发促进社会经济健康发展过程中发挥的巨大正向效应，已历经40年。那么，我国是基于怎样的背景建立了矿政管理体系？建立之初面临哪些亟待解决的难题？经历了哪些波折？又如何在矿产资源开发和保护过程中处理好“放开搞活”产生的相关问题，强化“管住管好”？近日，《中国矿业报》记者就上述问题采访了原地矿部矿产资源开发管理局局长郭振西。

原地矿部矿产资源开发管理局局长  郭振西

　　问：加强和改善矿产资源宏观管理，依法审批和监督管理地质勘查、矿产资源开发利用和保护活动，是经济社会快速发展的需求。在一代代矿产资源管理者的努力下，我国逐步建立起一套较为完善的矿产资源管理体系。请您介绍一下矿政管理体系的建立是源于怎样的历史机遇？

　　答：新中国成立以来，矿产资源勘查开发活动在全国范围内大规模开展。改革开放以来，国有矿山的矿产资源开发活动进一步扩大，非国有矿山企业蓬勃兴起，全国矿业进入了一个迅速发展的新时期。很多地方开始出现了乡镇集体矿山企业和个体采矿，为矿业经济的发展注入了新的活力。但是，负面影响也几乎同时暴露。由于采矿技术落后，开发利用效益低下，乡镇集体矿山企业和个体采矿的滥采乱挖，造成了矿产资源的浪费和破坏，加强矿业管理迫在眉睫。

　　当时社会普遍意识到，要促进矿业健康发展，必须建立矿产资源统一管理体制，加强与之相对应的法制建设。所以在20世纪80年代，我国矿业体制法制建设领域发生了两件意义深远的大事：一是为了适应改革开放以来矿业行业出现的新形势，维护国家对矿产资源的所有权及合理开发利用与保护不可再生的矿产资源，促进矿业活动有序、健康发展，1982年5月，第五届全国人大常委会第23次会议决定将地质部改为地质矿产部，增加了对矿产资源的合理开发利用进行监督管理，对地质勘查全行业的活动进行协调的职能，代表国务院加强对矿产资源勘查开发活动进行管理。根据中央决定，地矿部立即在内设机构中增设矿产开发管理局，全国各省局也相应设立了矿产开发管理处，市、县矿产机构也逐步建立健全起来，矿管队伍迅速由最初的几人、几十人发展到几万人；二是进行矿业立法。1979年9月，在国家经委领导下，由地质部牵头，冶金、煤炭、石油、化工、有色、建材及二机部（核工业部）参加，共同组成了矿产资源法起草办公室，经过反复讨论、协商和修改，于1986年颁布了《矿产资源法》。

　　问：在矿产开发管理局成立之初亟待解决哪些难题？

　　答：改革开放以来，随着我国人口的增长，国民经济的高速发展，对基本矿物原料的需求也长期持续增长。人口与矿产资源人均占有量不足的矛盾，经济发展对矿产品需求的压力，矿山企业超负荷生产与后备资源缺乏的问题，都已呈现日趋尖锐的趋势。但在当时，对于矿产资源紧缺的严重性还没有引起社会的足够重视。

　　一方面，矿产资源日益紧缺；另一方面，又因为矿业开发过程中存在大量资源浪费的现象。矿产资源的直接开采损失和单一利用损失都十分严重。在当时，多数矿山企业采弃各半，或者采一弃三。矿山的开采回采率大约低于国外同类矿山的15%-30%。当时，我们曾去多个煤矿调研发现，煤矿的回采率平均仅达到35%。1986年，我们在山西省调研时发现，山西的一家煤炭企业开采回采率达不到国家回收标准，每年浪费的煤炭资源就达到4亿多吨。当时该企业煤炭年产9.28亿吨，却需要动用消耗近20亿吨的地质储量，损失浪费惊人。由于矿产资源利用水平低，迫使一些矿山缩短了服务年限，许多矿山不得不“等米下锅”，甚至一些矿山还面临着资源枯竭的危机。而从更高层面，国家不得不在资金十分紧张的情况下，花费更多的投资去勘查新的资源，建立新的矿山。

　　除上述问题外，当时面临的另一个问题是矿业关系复杂，矿山权属纠纷多。这些问题严重干扰和影响了矿业生产力的发展。一方面是地质勘查工作缺乏统一规划和管理，业务重合的多部门之间做了许多同水平的重复工作，争矿点，抢地盘，浪费了有限的勘查事业费；另一方面就是矿权纠纷严重。由于改革开放之初，曾一度片面地强调矿产资源的开发，强调“放开”而忽略了“管好”，造成了一些矿产资源富集地区、乡镇及个体采矿行为大量涌入国营矿山、矿区范围内。加之长期以来采矿活动无法可依，因此，也遗留下来一系列异常复杂的矿业关系。当时，在全国7500多个县级以上的国营矿山范围内，就有70%存在着不同程度的矿业纠纷。其中情况复杂、矛盾尖锐的占全部矿山总数的30%，并因此造成了多起重大事故，严重干扰了矿山的正常生产，以使矿产资源富集地区难以健康发展。所以，解决上述一系列问题，加强矿产资源开发管理，确保矿业健康正常运转迫在眉睫。

　　问：您认为在当时影响我国矿产资源合理开发利用和矿业秩序混乱的主要原因是什么？

　　答：影响我国矿产资源合理开发利用和矿业秩序混乱的关键原因之一就是矿产资源的管理体系。我国的矿产管理体系是新中国成立初期从苏联移植来的。上个世纪50-60年代至以后的一段时期，对国内矿业开发有一定的积极作用，并且初步形成了我国的矿业基础。但随着经济社会的发展，也显示了诸多弊端。主要是部门纵向分工过细，堡垒分明，对统一的矿床和矿带进行人为分割。在矿产资源的统一规划、综合勘查、合理开发、综合利用等方面均存在着严重的缺陷。国家的投资和资源都因此蒙受了巨大的损失。此外，由于单纯追逐利润目标的短期行为等因素，主管部门难以有效地约束所辖企业和事业单位在资源勘查和开采中的单打一、同水平的重复开采及采富弃贫、采厚弃薄、采易弃难、采主弃副等不良行为，造成了严重的矿产资源浪费。

　　另外，就是法治观念淡薄，造成矿产资源违法开采现象严重。乡镇集体和个体采矿中，无证开采、乱采滥挖、回采率、破坏生态环境、安全事故频发等问题普遍存在，且在管理过程中因为各种因素无法做到依法管理，严重威胁到一些大型骨干矿山的正常生产。

　　问：矿政管理体系历经40年，从无到有，从无序到有序，蜕变艰难，成效显赫。当年，面对一个新的工作体系的创建，您是怎样开展工作的？

　　答：过去，矿管干部做的地质工作基本都是在系统内部进行。而新的矿管工作涉及的面很广，而且客观上还存在着各种各样的因素，会遇到各种各样的困难。并且，矿管工作要触动违法者的巨大利益，充满了艰巨性和复杂性，有时甚至要付出血的代价。到底怎么做？怎么能管理好？怎么能监督好？就需要所有的矿管干部都有敢于创造的精神，有迎难前进的决心和勇气，才能打开新的工作局面。

　　做好矿政管理工作，需要一支具有开创性的干部队伍。而建立这样一支队伍，首先，需要建立部、省、市、县的“四级”垂直管理机构，解决“人”和“钱”的问题。当时，国务院“59号”文件明确了各省地质矿产局的任务和省局都要设置矿管机构，这成为加强矿管机构建设的重要依据。而解决人的问题，一方面要与人事部门坚持沟通；另一方面，要努力求得各省（市、区）政府部门的支持，使机构建立不断推进。经过两年努力，到1984年，全国地市、县级矿管机构已建立548个。其中地市级机构97个，县级机构451个。1986年10月，地质矿产部和劳动人事部联合颁发《关于建立健全地县矿产资源监督管理机构的通知》，明确地市和县级矿政管理机构的主要职能。机构建立有了突破性进展。到1990年，全国340个地市和2058个县的矿政管理机构已全部建立起来，形成了从中央到地方的矿产资源监督管理。另外就是解决钱的问题。从1982年全国矿管工作起步开始，工作任务就很繁重。建立矿管机构，配备干部，矿产勘查工作登记发证、采矿工作登记发证、乡镇矿业治理整顿、矿产开采监督管理、矿法宣传、矿管干部培训等，都需要大量经费支持。但在当时，国家没有相应的增加矿政管理工作费用，因此矿政管理工作长期没有经费保证。所以必须要下决心尽快解决矿管经费问题。通过多次与主管相关部门领导汇报、协商，1988年开始，从地勘费中增加切块，每年给部、省两级1000万元的矿政管理经费，同时给予政策支持地市、县级矿政管理部门可以征收矿业管理费，以解决地方的矿管经费。钱的问题解决了，矿政管理队伍也很快从几百人发展到近万人。

　　做好矿政管理工作，最重要的是要树立矿政管理工作的核心理念，即矿产资源属于国家所有。矿产资源是国家的宝贵财富，矿业是国民经济的基础产业，是社会主义现代化建设的重要物质基础；同时，要避免将矿产资源与土地所有制混淆。党中央、国务院十分重视矿产资源的合理开发利用和保护，如何把矿产资源更充分、更合理地利用好、管理好，避免和减少它的浪费和损失，就是当时矿产资源管理部门所承担的全新的工作任务。而这一切是要以做好矿山调查为基础来开展的，事实上，矿山调查是矿产开发管理工作的起步和主抓手。通过调查对全国矿山的矿产资源开发利用进行系统的了解，掌握第一手资料，为后续实行监督管理打下良好的、坚实的基础；另外，通过调查，提出矿产资源开发过程中面临的问题，探讨解决矿产资源浪费损失的办法，真正实现对资源的保护。

　　在矿政管理工作实施过程中，主要从抓法普民、抓点铺面、抓散治乱、抓大塑形几个方面开展。

　　“抓法普民”主要也是通过依法取得开采证照来衡量和检验的。进行采矿登记、发放采矿许可证，是加强矿山管理的重要制度，也是国家对矿山进行监督的重要形式和手段。这项工作以往是在部分地区自发、分散地进行。随着矿政管理工作的发展完善，各地矿管机构相继建立，开始了统一的、有计划的采矿登记发证试点工作。截至1985年，全国有13个省、（区、市）进行了颁发采矿许可证试点工作。1986年，在总结了湖南、云南等省的经验基础上，矿政管理工作统筹规划，合理划分资源，加强对矿产资源的宏观控制，解决了当时“争资源”的矛盾。也通过推进采矿登记发证工作的开展，推动了矿政管理工作依法、依规运行。

　　“抓大塑形”是推动典型的国有大中型矿山完成采矿登记发证工作，获得合法采矿权，在全国范围树立依法采矿标杆。由于种种原因，至1987年底，全国的登记任务仅完成8.9%，在地矿部登记发证的中央直属矿山和跨省矿山只完成了0.6%。70%的全民所有制矿山存在不同程度的矿权纠纷。其中，约有近百个属于矛盾尖锐、矿业关系复杂的“热点”矿区。于是，采矿登记成为1988年全国矿政管理工作的重点。当年7月，地矿部与国家计委联合召开了全国采矿登记工作电话会议，就扭转当时采矿登记进展缓慢状况提出了加快采矿登记的意见和要求，并进一步明确各级人民政府在该项工作中的目标责任。当年9月，地矿部与能源部、安徽省人民政府联合在淮南市召开了采矿登记工作现场会议，推广了淮南、阜新两大矿区采矿登记发证的典型经验，大大推动了全国采矿登记的步伐。1988年底，登记发证的全民所有制矿山比例由会前的19.2%增加到年底的51.5%。同时，在采矿登记发证过程中协调解决了大量采矿权属纠纷，促进了矿业秩序的好转。截至1988年底，全国的“热点”矿区有48%已基本协调解决，全国著名的赣南钨矿、个旧锡矿的复杂矿业关系初步得到解决。

　　“抓点铺面”是通过重点整治处理矿产资源违法开采案件，促进全国范围矿产开发秩序的好转。1989年9月，国务院黄金工作领导小组在我国重要的黄金生产基地小秦岭金矿区召开了治理整顿采金秩序现场办公会，促进了该地区金矿开采秩序的全面好转；同期，还重点对青海省格尔木市可可西里地区黄金案进行调查和处理，采取措施，初步制止了青海个体违法采金行为的继续泛滥；同年，由地矿部、监察部、国务院法制局共同组织的全国矿产资源法规执行情况大检查，是《矿产资源法》实施以来在全国范围内开展的一次规模空前的执法检查工作，查处了大批的违法案件，处理了出租、买卖、转让采矿权的矿山，并对相关违法人员依法追究刑事责任。通过此次大检查活动，全国范围内普遍存在的有法不依、执法不严、违法不究的现象开始扭转。

　　“抓散治乱”主要针对乡镇矿业的整顿。对乡镇矿业的整顿是治理矿业环境、整顿矿业秩序的重要环节。1989年，地矿部开始加速推进乡镇矿业的整顿，重点放在无证开采、越界开采、乱采滥挖、破坏浪费资源、安全事故等方面。截至1990年，在开展清理整顿的1425个县中，已有515个县基本实现了有证采矿，乡镇采矿乱采滥挖的行为得到了初步控制。据不完全统计，全国通过清理整顿关停了3万多个无证采矿或乱采滥挖、破坏资源的矿山或采矿点，全国矿业行业出现明显的依法办矿、科学采矿和安全生产好转。

　　问：新中国成立至今，我国矿产资源管理经历了“从无到有”“从无序到有序”并逐渐科学完善的过程。一系列涉矿法律法规的颁布实施，为矿业发展提供了更为稳定的法治政策环境，也为推进依法管矿奠定了基础。请您介绍一下矿产资源法律法规体系建立的背景及对矿管工作的重要意义。

　　答：为了加强我国矿产资源合理开发利用，规范矿业秩序，1982年，国家调整了地质部门的职能，增设了矿产资源开发管理局。并于1986年颁布了《矿产资源法》，进一步明确了国务院的地质矿产主管部门的职责，也标志着我国矿产资源开发利用管理正式走上以法治矿的轨道。随后，一系列行政措施与法律规定相继为革除矿业工作中的弊端打开了局面。在继《矿产资源法》颁布后，国务院在1987年颁布了《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》和《矿产监督管理暂行办法》。同时，还批准了《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》。根据《矿产资源法》第14条规定，对乡镇集体矿山企业和个人采矿，由省人大常委会制定地方矿业法规。同时，还起草颁布了《矿产资源法实施细则》《外商投资勘查开采矿产资源管理条例》《矿产监督员工作暂行办法》等。各省结合本地情况清理和修订原有地方性矿业法规，制定了与之配套的规章和制度。

　　随着《矿产资源法》的颁布，地质矿产部有关主管部门和省（区、市）人民政府做了大量工作，取得了一定成效，矿产资源开发管理工作在各方面都取得了长足进展。社会开始树立起矿产资源国有观念、国情观念和法制观念，逐步认识到了依法办矿、依法治矿的重要意义。地矿主管部门依法管理矿产资源勘查和开发的职能和地位也逐步得到社会认可。以《矿产资源法》为骨干的矿业法规体系初步建立，地质勘查项目补登记工作基本完成，结束了几十年来地勘工作大量重复交叉的局面。1988年，仅据18个省区统计就可节约勘查投资8000多万元，有效地提高了地勘经费的经济效益。与此同时，也全面开展了矿山企业核定、划定矿界与补登记工作。矿产资源合理开发利用的监督工作开始起步，全国范围的乡镇矿业整顿全面铺开，矿政管理秩序较之前有一定好转。矿产资源开发管理工作的社会地位与社会影响也有明显地提高。但在当时，由于历史遗留的复杂的矿业关系，管理体制和机构尚未进一步理顺，矿产资源的开发利用又涉及中央与地方，国家与集体、个体的经济利益分配，因此，《矿产资源法》的贯彻实施以及矿产资源开发管理难度很大，情况复杂。

　　总体来看，那时起，一个具有中国特色的矿业法规体系开始建立并不断完善，各级矿管机构的工作逐渐制度化、规范化。

　　问：在新时代，矿政管理体系在落实国家重大决策部署、资源安全保障、矿产资源规划编制、生态环境保护等多个方面均取得显著成效。那么在您看来，矿产开发管理局成立面临着什么样的形势？

　　答：矿产资源管理，既包括对矿产资源合理开发利用与保护，及生产技术过程进行宏观监督管理，又包括通过法律手段对资源权属、法律责任等一系列矿业关系和具体管理制度的协调和实施。这项管理工作贯穿于矿业活动的多个环节，包括地质勘查、矿山建设、矿山生产直到闭坑，牵涉国民经济的多个部门。从当时矿业发展的形势看，加强矿产资源开发管理工作，是社会经济形势发展的需要。而其最终目的，是加强矿产资源的勘查、开发和保护，发展矿业，保障社会主义现代化建设的长远需求。